Voor het realiseren van ruimtelijke doelstellingen en het ontwikkelen van gronden zijn de gemeentelijke grondpositie en het risicoprofiel van de gewenste gebiedsontwikkeling belangrijke factoren bij de bepaling van de grondbeleidsvorm. Over het algemeen worden twee typen onderscheiden, actief en faciliterend grondbeleid. In de praktijk lopen de vormen echter in elkaar over en zijn er meerdere tussenvarianten denkbaar.
Faciliterend grondbeleid
Bij faciliterend grondbeleid laat de gemeente het verwerven, ontwikkelen en uitgeven van gronden over aan derden. Deze partijen nemen daarmee het risico van de ontwikkeling op zich. De gemeente beperkt zich tot haar publiekrechtelijke taken. Ze neemt de verantwoordelijkheid voor het vaststellen van het bestemmingsplan en houdt toezicht op de uitvoeringsactiviteiten van het project van de particuliere partij. De gemeente moet de kosten verhalen die zij maakt voor het realiseren van openbare voorzieningen door de bouwplannen van de particuliere partijen. Bij faciliterend grondbeleid kan de gemeente via sturingsinstrumenten haar ruimtelijke doelstellingen realiseren zonder daarvoor zelf beschikkingsmacht over de grond te hebben. De gemeente geeft randvoorwaarden (bijvoorbeeld via het voeren van planologische procedures) aan die nodig zijn om partijen een gewenste ontwikkeling te kunnen laten uitvoeren. Het instrumentarium kan worden gevonden in de Omgevingswet en verder in de autonome beleidsvrijheid van de gemeente om bijvoorbeeld een Leidraad Inrichting Openbare Ruimte (LIOR) vast te stellen waarin staat beschreven waaraan te realiseren nieuwe openbare ruimte dient te voldoen.
De gemeente heeft bij deze vorm van grondbeleid aanzienlijk minder sturingsmogelijkheden dan bij actief grondbeleid. De gemeente moet bijvoorbeeld afwachten of er marktpartijen zijn die een bepaalde ontwikkeling willen starten. Een belangrijk voordeel van faciliterend grondbeleid is dat de gemeente weinig tot geen risico loopt.
Actief grondbeleid
Bij actief grondbeleid kiest de gemeente voor de regie en uitvoering over het gebiedsontwikkelingsproces en de invulling van de gebiedsontwikkeling. De gemeente verwerft de gronden binnen het ontwikkelingsgebied, maakt de gronden bouwrijp en geeft deze uit aan een ontwikkelende partij. De gronden voor de toekomstige openbare ruimte worden woonrijp gemaakt en de gemeente draagt het grondexploitatierisico. De gemeente heeft een tweetal wettelijke instrumenten ten behoeve van het actief grondbeleid, namelijk het voorkeursrecht en onteigening. Beide instrumenten zijn opgenomen in de Omgevingswet. De toepassing van deze instrumenten wordt beschreven in het volgende hoofdstuk.
De financiële consequenties komen bij actief grondbeleid geheel voor rekening van de gemeente. Dat kan positief zijn in het geval van een winstgevende ontwikkeling, maar kan ook negatief zijn in het geval van een verliesgevende ontwikkeling. Een nadeel van actief grondbeleid is dat de gemeente zelf de (financiële) risico’s draagt. Een groot voordeel van actief grondbeleid is echter dat de gemeente de volledige regie over het project heeft. De gemeente kan dus maximaal sturen op de realisatie, fasering en kwaliteit van het project.
Tussenvorm: proactief faciliteren
Het verschil tussen actief en faciliterend grondbeleid is voornamelijk theoretisch, de twee zouden als uitersten gezien kunnen worden. Er zijn meerdere mengvormen denkbaar. Zo kan de gemeente ook een stimulerende of regisserende rol aannemen, zonder direct een actief grondbeleid te hanteren: proactief faciliteren. Bij deze vorm heeft de gemeente minder een afwachtende rol, maar gaat actief op zoek naar manieren om marktpartijen te stimuleren een bepaalde ontwikkeling op te pakken. De gemeente is in dit geval actief bezig met het creëren van de juiste voorwaarden om de ontwikkeling mogelijk te maken.
Tussenvorm: samenwerken
Een andere tussenvorm is samenwerken. Hiervoor kan worden gekozen wanneer blijkt dat een marktpartij een bepaalde ontwikkeling niet wil of kan oppakken en de gemeente geen actieve rol wenst te hebben. De gemeente werkt dan samen met de marktpartij aan de ontwikkeling, bijvoorbeeld via een publiek-privaat samenwerkingsmodel (hierna PPS). In deze situatie richten de gemeente en de andere betrokken partij(en) een samenwerking in om de bouwlocatie te ontwikkelen. In deze samenwerking brengen de partijen gronden en/of kapitaal in en worden afspraken gemaakt over risicoverdeling en zeggenschap. De mate waarin de gemeente risico kan en wil lopen zal veelal beslissend zijn voor de samenwerkingsvorm. De gemeente zal per definitie haar risico’s willen minimaliseren. Een punt van aandacht bij een PPS is dat tussen de partijen marktconforme (prijs)afspraken dienen te worden gemaakt om ongeoorloofde staatssteun te voorkomen. Marktconformiteit dient objectief vastgesteld te worden, door middel van een taxatie-rapportage.
De belangrijkste vormen van samenwerking die de gemeente kan aangaan met een marktpartij zijn hieronder in het kort beschreven:
Bouwclaimmodel (coalitiemodel): de gronden worden door de ontwikkelende partij verkocht aan de gemeente onder de voorwaarde dat zij bouwrijpe kavels kan afnemen tegen een overeengekomen prijs. De ontwikkelende partij wordt eventueel betrokken bij de planvorming.
Joint-venture (alliantiemodel): de gemeente en ontwikkelende partijen richten samen een grondexploitatiemaatschappij op (GEM). Alle partijen dragen de gronden over aan de GEM die de gronden voor gezamenlijke rekening en risico gaat ontwikkelen en uitgeven.
Concessiemodel/zelfrealisatie: in het concessiemodel krijgen private partijen de beschikking over alle gemeentegronden, bij zelfrealisatie heeft de marktpartij de gronden al in eigendom. De gemeente heeft hier een beperkte rol; zij stelt het programma van eisen op voor de inrichting van het gebied. De risico’s van de ontwikkeling komen voor rekening van de private partijen.
Een eventuele samenwerkingsvorm is voor ieder project maatwerk, waarbij ook een mengvorm van bovenstaande vormen van samenwerking kan worden overeengekomen. Op voorhand worden hier geen keuzes in gemaakt. Per project kan op basis van de gekozen ontwikkelingsstrategie een toegesneden samenwerkingsconstructie worden opgezet en overeengekomen met een marktpartij.
Situationeel grondbeleid.
Bij situationeel grondbeleid is de keuze van de gemeentelijke rol bij het voeren van grondbeleid afhankelijk van de situatie. Dit betekent dat er per situatie een keuze wordt gemaakt tussen actief, faciliterend of samenwerkend grondbeleid. Deze keuze is afhankelijk van de locatie, de omstandigheden en andere factoren waar de gemeente waarde aan hecht. Deze factoren staan niet van tevoren vast maar worden vastgelegd in deze Nota Grondbeleid.
We gebruiken noodzakelijke cookies voor je account en beveiliging. Voor anonieme gebruiksstatistieken (Google Analytics) vragen we je toestemming. Meer over cookies