Preventie, toezicht en sanctie kunnen zowel na elkaar als naast elkaar worden ingezet om naleefgedrag te bevorderen. Het is wel aannemelijk dat preventieve instrumenten meer zullen (kunnen) domineren bij welwillend gedrag en toezicht en sanctie meer bij calculerend en bewust overtredend gedrag. Dat laat onverlet dat preventieve instrumenten ook bij calculerend gedrag kunnen bijdragen aan een beter naleefgedrag.
Preventiestrategie
Het doel van de preventiestrategie is het voorkomen van (hernieuwde) overtredingen en het bevorderen van spontane naleving.
Door vooraf een analyse te maken van de oorzaken van de mogelijke overtredingen in een branche kan gericht worden ingezet op het voorkomen van overtredingen door gedragsverandering. Dit is een effectieve wijze om de toezichtdruk te verminderen en het spontane naleefgedrag te bevorderen. Er zijn verschillende preventieve instrumenten. Uit een gerichte analyse moet blijken welk instrument of welke mix van instrumenten in een bepaalde situatie het meest geëigend is.
Uit ervaring blijkt dat het overgrote deel van de ondernemers en inwoners in de regio Midden-Holland wel aan de regelgeving wil voldoen, maar onvoldoende kennis heeft van deze regelgeving. Dit leidt onbedoeld tot overtredingen en risico’s. Naleving van de regelgeving blijft de verantwoordelijkheid van de ondernemer of inwoner.
Door in een vroeg stadium middels persoonlijke communicatie uit te leggen wat er van hem/ haar verwacht wordt kunnen mogelijke overtredingen worden voorkomen. Daarvoor kunnen diverse instrumenten worden ingezet. Welk instrument wordt ingezet is afhankelijk van het doel, de doelgroep en de verwachte effectiviteit van het in te zetten instrument. Er zijn verschillende instrumenten mogelijk.
In een schema hieronder wordt de preventiestrategie uitgewerkt.
Toezichtstrategie
Het doel van de toezichtstrategie is om de capaciteit en de middelen zodanig in te zetten dat de uitvoering zo efficiënt en effectief mogelijk is.
De toezichtstrategie is gericht op het verkrijgen van inzicht in de mate van naleving van de voorschriften en is een belangrijk middel om de naleving van voorschriften te bevorderen. De strategie beschrijft de wijze waarop het toezicht op naleving wordt uitgevoerd.
Bij het maken van keuzes over toezicht speelt de risicoanalyse een belangrijke rol.
- - Waarnemen: het verzamelen van informatie door onder andere het uitoefenen van toezicht. Soorten waarnemingen zijn het toetsen van de fysieke wereld, het analyseren van de gedocumenteerde wereld, bulktoetsing van registraties en het interview met de eigenaar.
- - Oordelen: het toetsen van waarnemingen aan de norm, vastgelegd in wet- en regelgeving.
- - Interveniëren: passend optreden bij iedere overtreding (zie de Sanctiestrategie, hieronder beschreven).
Wijze waarop het toezicht wordt uitgevoerd
De ODMH voert verschillende soorten controles uit. Die worden hieronder beschreven.
Integrale controle
Het toezicht op de naleving van milieuregels bestaat voor het grootste deel uit integrale controles bij bedrijven. Een integrale controle bestaat uit fysiek toezicht: door zintuigelijke waarneming wordt ter plaatse geconstateerd of de regels worden nageleefd. Daarbij wordt het bedrijf getoetst op alle relevante milieuaspecten, tenzij controle op dat aspect, op dat moment, niet mogelijk of meetbaar is. Daarnaast speelt communicatie met het bedrijf een belangrijke rol, in de vorm van aanspreken en informeren.
Inventarisaties
Om het bedrijvenbestand actueel te houden worden periodiek gebiedsinventarisaties uitgevoerd. Een inventarisatie bestaat uit het uitvoeren van zogenoemde gevelcontroles. Daarbij worden de gevestigde bedrijven in een straat of op een industrieterrein – bedrijf voor bedrijf – vergeleken met het bedrijvenbestand. Indien blijkt dat een bedrijf niet in het bedrijvenbestand is opgenomen, dan wordt bij het bedrijf een integrale controle uitgevoerd waarbij het bedrijf wordt gewezen op de verplichting om een melding in te dienen of een vergunning aan te vragen.
Aspectcontroles
Wanneer niet het hele bedrijf maar een onderdeel of maar één aspect van de bedrijfsvoering of installatie wordt gecontroleerd spreken we van een aspectcontrole.
Als tijdens een aspectcontrole een tekortkoming wordt geconstateerd, dan wordt die op dezelfde wijze afgehandeld en geregistreerd als een integrale controle. Indien relevant wordt bij de aanschrijvingsbrief een meetrapport gevoegd, waaruit de overtreding blijkt.
In situaties waarin concrete aanwijzingen of vermoedens zijn dat een bedrijf de milieuregels overtreedt, bijvoorbeeld door klachten, aanwijzingen van handhavingspartners of verzoeken van gemeenten, wordt een gerichte controle uitgevoerd op één of meerdere aspecten bij dat bedrijf.
Vanuit de risicoanalyse kunnen ook bepaalde vormen van aspectcontroles worden ingezet.
Deze worden hieronder beschreven.
Controles op specifieke aspecten
Voor enkele specifieke milieuaspecten is het niet mogelijk om de naleving daarvan te controleren tijdens kantooruren. Daarom vindt controle op die specifieke aspecten, en voor meerdere bedrijven, plaats in de avond, nacht of vroege ochtend. Voorbeelden daarvan zijn controles op de naleving van de geluidsvoorschriften bij horecabedrijven en controles op de afscherming van assimilatiebelichting bij glastuinbouwbedrijven.
Gebiedsgerichte controles
Soms is het wenselijk om controles uit te voeren binnen een bepaald gebied. Bijvoorbeeld een bedrijfsterrein. Vooral als het gaat om energiebesparing kan een gebiedsgerichte aanpak effectiever zijn.
Toezicht vanuit de lucht
Indien een reguliere controle onvoldoende inzicht geeft in de activiteiten van een bedrijf, kan ook toezicht vanuit de lucht worden uitgevoerd. Daarvoor worden vier keer per jaar fotovluchten uitgevoerd. Tijdens die vluchten worden foto’s gemaakt van locaties die door toezichthouders zijn gemeld. Daarnaast wordt vanuit de lucht toezicht gehouden op verdachte toepassingen van grond en op grond- en baggerdepots. Fotovluchten worden ook gebruikt worden voor aspectcontroles of inventarisaties. Voor Bouw- en woningtoezicht wordt bij de vluchten tevens gekeken of er op vooraf bepaalde locaties sprake is van illegale bouw- en/of sloopactiviteiten of illegaal gebruik van een perceel.
Naast de fotovluchten heeft de ODMH ook enkele drones beschikbaar waarmee vanuit de lucht toezicht gehouden kan worden. Voor deze dronevluchten zijn enkele personen opgeleid en gemachtigd voor het uitvoeren daarvan. Het gebruik van drones is wel gebonden aan de geldende regelgeving of verordeningen voor bepaalde gebieden.
Administratief toezicht
Van bepaalde activiteiten dienen bedrijven een bijzondere, niet-financiële, administratie bij te houden. Het bijhouden van een administratie van de afvoer van afvalstoffen is daarvan een voorbeeld.
Administratief toezicht wordt ingezet om onderzoek te doen naar de betrouwbaarheid, juistheid, volledigheid, actualiteit en tijdigheid van de gegevens die bedrijven verstrekken. Op basis van een risicoanalyse – bijvoorbeeld op basis van branche of klachten – wordt bij een aantal bedrijven een administratieve controle uitgevoerd. Ook ketenonderzoek en informatie gestuurd onderzoek kunnen hiervan deel uitmaken. Indien nodig worden ook andere handhavingspartners bij dit onderzoek betrokken.
Toezicht op emissies
In het Activiteitenbesluit milieubeheer en in alle milieuparagrafen van omgevingsvergunningen zijn, in meer of mindere mate, emissienormen opgenomen. Dit betreft onder meer licht, fijnstof en stikstof uit agrarische en industriële bronnen. Voor zover dat niet expliciet in voorschriften is vastgelegd, vindt het toezicht op de naleving van de emissienormen plaats volgens de criteria uit Bijlage 7
Industriële bedrijven die onder de reikwijdte van de Europese PRTR-verordening vallen, dienen jaarlijks een milieurapportage op te stellen waarin zij rapporteren over hun afval, energie- en watergebruik, en emissies naar lucht, water en bodem. Zo’n integraal PRTR-verslag wordt elektronisch ingediend bij de ODMH die de gegevens in het verslag controleert en verifieert.
Toezicht op IPPC-installaties
Een IPPC-installatie is een installatie voor industriële activiteiten als bedoeld in bijlage 1 van de Richtlijn industriële emissies (EU-richtlijn nr. 2010/75/EU). Voorbeelden van dergelijke installaties zijn afvalverwerkende bedrijven en grote intensieve veehouderijen. Binnen een bedrijf kunnen meerdere IPPC-installaties aanwezig zijn.
Bedrijven waartoe een IPPC-installatie behoort, zijn vergunningsplichtig. Zowel Gedeputeerde Staten als het college van burgemeester en wethouders kunnen het bevoegd gezag zijn voor zulke bedrijven.
In artikel 10.3 van de Regeling omgevingsrecht (Mor) zijn bijzondere eisen gesteld aan de het toezicht op IPPC-installaties. De ODMH voert het toezicht op bedrijven met één of meerdere IPPC-installaties uit als een integrale controle. Dergelijke bedrijven vallen onder milieucategorie 3 of 4, wat betekent dat elke IPPC-installatie ten minste respectievelijk eenmaal per twee jaar of jaarlijks wordt gecontroleerd.
Naast de werkafspraken voor integrale controles, gelden voor het toezicht op bedrijven met IPPC-installaties de volgende aanvullende afspraken:
Naast de reguliere, integrale controles worden bij bedrijven met IPPC-installaties in de volgende situaties niet-routinematige controles uitgevoerd:
- - Vóór de verlening of verandering van een vergunning;
- - Zo spoedig mogelijk na ernstige klachten, ernstige ongewone voorvallen of overtredingen, teneinde die te onderzoeken;
- - Binnen 6 maanden indien bij een controle een ernstige overtreding is vastgesteld.
Conform het gestelde in de Mor: 10.3 stelt het bevoegd gezag na elke controlebezoek een verslag op waarin de relevante bevindingen over de naleving en de conclusies over de eventuele noodzaak van verdere maatregelen wordt neergelegd. De ODMH zendt het verslag binnen twee weken aan de vergunninghouder.
Op verzoek van een ieder wordt een afschrift van het verslag binnen een termijn van 4 maanden beschikbaar gesteld, met in achtneming van de artikelen 19.3 tot en met 19.5 van Wet milieubeheer over openbaarmaking en geheimhouding.
Toezicht Bouw- en woningtoezicht
Toezicht wordt ter plaatse uitgevoerd aan de hand van verleende vergunningen en meldingen. Van deze controles worden per controlemoment controlerapporten opgesteld.
Net als bij het toetsen van bouwplannen in de vergunningsfase geldt dat tijdens de bouw- of realisatiefase keuzes moeten worden gemaakt in wat wordt gecontroleerd. Het landelijke toezichtprotocol© van de Vereniging BWT Nederland heeft als basis gediend voor de beoordeling.
Begunstigingstermijn
Wanneer een overtreding wordt geconstateerd, moet deze ongedaan worden gemaakt. Hiervoor krijgt het bedrijf een termijn, de zogenoemde begunstigingstermijn. Het uitgangspunt is dat de begunstigingstermijn zo kort als nodig is om de tekortkoming op te heffen. In de onderstaande tabel zijn de termijnen opgenomen die in beginsel worden aangehouden.
| Type overtreding | Afweging | Termijn | |
| Administratieve overtreding | - | Maximaal 4 weken | |
| Ontbreken van technische voorziening, keuring of onderzoek | Is er sprake van gevaar, verhoogd risico of gegronde klachten? | Ja | Niet langer dan nodig is om de tekortkoming op te heffen. |
| Nee | Maximaal 8 weken | ||
| Gedragsovertreding | - | Zo spoedig mogelijk / Per direct | |
Bijzondere omstandigheden kunnen, mits gemotiveerd, leiden tot een langere begunstigingstermijn. Zo zullen agrarische bedrijven bij administratieve overtredingen – vanwege een andere bedrijfsvoering op dat gebied dan bij reguliere bedrijven – doorgaans een begunstigingstermijn hebben van acht weken.
Sanctiestrategie
Na constatering van overtredingen volgt een passende interventie voor bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden op basis van de Landelijke handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO).
Op basis van de ernst van de overtreding en het gedrag van de overtreder wordt informerend, waarschuwend of bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk opgetreden.
De LHSO heeft als doel dat overheden interveniëren op een wijze die passend is bij iedere bevinding. Dat wil zeggen dat zij weloverwogen kiezen - afhankelijk van de situatie - voor alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- en strafrechtelijk of alleen strafrechtelijk optreden.
Op basis van de ernst van de overtreding en het gedrag van de overtreder treedt de ODMH informerend, waarschuwend of bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk op. In vergelijkbare situaties worden vergelijkbare keuzes gemaakt en interventies op vergelijkbare wijze gekozen en toegepast.
Om tot een passende interventie te kunnen komen en in vergelijkbare situaties steeds vergelijkbare keuzes te maken, bevat de LHSO een stappenplan. Hieronder worden de stappen kort benoemd en toegelicht.
Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix
Gestart wordt met het ‘taxeren’ van de bevinding en het plaatsen van die bevinding in de zogenoemde interventiematrix (hieronder in schema). Afhankelijk van het gedrag van de overtreder en de (mogelijke) gevolgen van de overtreding wordt een licht, midden, of zwaar segment gekozen. Die keuze van een segment in de matrix vormt het startpunt van de keuze van de interventie.
Stap 2 – Bepalen verzwarende aspecten
Indien verzwarende aspecten een rol spelen bij de bevinding, kan dat een reden zijn om, naast bestuursrechtelijk, ook strafrechtelijk op te treden. Hoe meer verzwarend aspecten van toepassing zijn, des te groter de kans wordt dat ook het strafrechtelijke spoor wordt ingezet. Bij verzwarende omstandigheden moet onder andere worden gedacht aan:
- - Onomkeerbare gevolgen
- - Recidive
- - Verkregen financieel voordeel
- - Status verdachte / voorbeeldfunctie
- - Financiële sanctie heeft vermoedelijk geen effect
- - Combinatie met andere relevante delicten
- - Medewerking van malafide deskundigen
- - Normbevestiging
- - Waarheidsvinding
Stap 3 – Noodzaak overleg politie/OM
Aan de hand van de uitkomsten van stap 1 en stap 2 bepaalt de ODMH of overleg tussen het openbaar bestuur en politie/OM nodig is. De bedoeling van een eventueel overleg is een weloverwogen inzet van het bestuursrecht en het strafrecht.
Stap 4 – Optreden met de interventiematrix
Aan de hand van het geselecteerde segment (stap 1) wordt een van de interventies gekozen (of een combinatie daarvan) die in dat segment zijn opgenomen (zie figuur ‘interventiematrix’ hieronder). Daarbij wordt steeds gestart met de minst zware interventie, tenzij wordt gemotiveerd waarom een andere (combinatie van) interventie(s) in die concrete situatie beter past.
De handhavingsprocedure wordt pas beëindigd als sprake is van naleving. Indien naleving binnen de gestelde termijn uitblijft, wordt een zwaardere interventie toegepast.
Voor wat betreft de keuze van de termijnen – doorgaans begunstigingstermijnen genoemd – geldt het volgende:
- - Bij overtreding van gedragsvoorschriften wordt geen of een zeer korte begunstigingstermijn gegeven.
- - Bij andere overtredingen – bijvoorbeeld waar voorzieningen of installaties moeten worden aangepast en waarbij kosten zijn gemoeid – geldt dat naar mate naleving van de norm urgenter is (lees: grote milieurisico’s, gevaarlijke situaties) de termijn korter is.
Stap 5 – Vastlegging
De keuzes in de stappen 1 tot en met 4 dienen te worden vastgelegd. Voor de ODMH vindt registratie plaats in het registratiesysteem.
Figuur : de interventiematrix
Handhavingsprocedure: LHSO en correspondentie in drie stappen
Bij de voorbereiding op handhavingsacties wordt in beginsel gekozen voor het drie-stappen-model. Uiteraard geldt dat - in beginsel - deze drie stappen worden gezet. De specifiek feiten en omstandigheden van een geval kunnen tot een andere wijze van afhandeling leiden.
Constateringsbrief
Het drie-stappen-model houdt in dat de ODMH na een constatering van een overtreding als eerste stap een constateringsbrief verstuurt voorafgaand aan de eventuele formele vooraanschrijving.
De constateringsbrief is een enigszins milde benadering van de overtreder. In de constateringsbrief wordt de overtreder uitgenodigd om de overtreding uit eigen beweging op te heffen. Een belangrijk aandachtspunt bij het opstellen van een constateringsbrief is dat deze brief niet mag leiden tot een impliciete gedoogsituatie.
Voornemenbrief
Mocht de constateringsbrief niet leiden tot opheffing van de overtreding, dan stuurt de ODMH als tweede stap een ‘vooraanschrijving’ (ook wel voornemenbrief genoemd) waarin de overtreder op de hoogte gesteld wordt van het voorgenomen handhavingsbesluit. Dat handhavingsbesluit kan het opleggen van een last onder dwangsom zijn, of een last onder bestuursdwang. Een vooraanschrijving is overigens geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
De overtreder en eventuele andere belanghebbenden moeten op grond van de Algemene wet bestuursrecht vervolgens in de gelegenheid worden gesteld hun zienswijze over het voorgenomen handhavingsbesluit naar voren te brengen. De overtreder (of een eventuele andere belanghebbende) geven dan hun mening over het handhavend optreden, bijvoorbeeld of er redenen zijn om van handhavend optreden af te zien. De zienswijze kan zowel schriftelijk als mondeling gegeven worden.
De door de overtreder of belanghebbenden naar voren gebrachte zienswijzen moeten door de gemeente worden afgewogen bij het nemen van een definitief besluit.
Handhavingsbesluit (last onder dwangsom of bestuursdwang)
Als derde stap wordt vervolgens het handhavingsbesluit (de aanschrijving of lastgeving) opgesteld en verstuurd aan de overtreder. Dit besluit is een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Tegen dit besluit kan bezwaar worden gemaakt (en bij de rechtbank kan om een voorlopige voorziening worden verzocht).
Als uitgangspunt geldt dat de handhavingsbesluiten aangetekend worden verstuurd. Constateringsbrieven en vooraanschrijvingen worden niet aangetekend verstuurd.
Omdat handhavingsbesluiten (veelal) ook gelden voor eventuele rechtsopvolgers van de overtreders, worden handhavingsbesluiten ingeschreven in het Wkpb-register (Kadaster).
Twee-stappen-model
In een beperkt aantal situaties wordt gekozen voor het twee-stappen-model. Indien uit het minnelijk overleg of op andere wijze reeds op voorhand geconcludeerd kan worden dat een constateringsbrief niet zal leiden tot het opheffen van een overtreding, zal direct gekozen worden voor het versturen van een vooraanschrijving, gevolgd door de zienswijzemogelijkheid en, waar nodig, het handhavingsbesluit.
Spoedeisende gevallen
In spoedeisende gevallen kan bovendien worden afgezien van het versturen van een vooraanschrijving. Dit moet altijd worden gemotiveerd. Indien mogelijk zal telefonisch of mondeling getracht worden om in ieder geval aan de hoorplicht te voldoen. Van dat gesprek wordt altijd een verslag gemaakt, dat aan het handhavingsdossier wordt toegevoegd.