Bijlage 2 Programma externe veiligheid gemeente Asten 2024

Het beleid uit dit programma is gebaseerd op en getoetst aan de bepalingen uit de Omgevingswet en uit de vier Algemene Maatregelen van Bestuur. Op grond van artikel 3.1 van de Omgevingswet stelt de gemeenteraad een omgevingsvisie vast welke de volgende zaken bevat: de kwaliteit van de leefomgeving, de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, beheer en de bescherming van het grondgebied, de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid. Het programma externe veiligheid is de beleidsuitwerking die volgt uit de omgevingsvisie.

in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan instructieregels, beoordelingsregels, regels voor monitoring en regels over omgevingswaarden voor het Rijk en decentrale overheden. In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) zijn algemene regels gesteld of voor activiteiten in de fysieke leefomgeving een melding of omgevingsvergunning nodig is: milieubelastende activiteiten die externe veiligheidsrisico’s opleveren.


Afbeelding 1 – De vier AMvB’s bij de Omgevingswet

Omgevingsvisie, programma’s en omgevingsplan

De omgevingsvisie bevat het belangrijkste beleid voor de fysieke leefomgeving. Bij het afwegen van dit beleid moet ook externe veiligheid meegenomen worden bij de afwegingen om te komen tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De omgevingsvisie geeft de beschermingsdoelstellingen in hoofdlijnen weer. Het bevoegd gezag kan de mensen beschermen tegen de gevolgen van een ongeval met gevaarlijke stoffen door een gebied zo in te richten dat de mensen die er verblijven voldoende zijn beschermd. Bescherming betekent in deze context: het voorkomen en beperken van slachtoffers en schade als gevolg van een ongewoon voorval met gevaarlijke stoffen.

Om de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving te bereiken, kunnen decentrale overheden een programma opstellen met beleid en maatregelen. Om het strategisch ambitieniveau vanuit de Omgevingsvisie op het gebied van externe veiligheid te vertalen naar doelmatige beleidskeuzes, kies de gemeente Asten ervoor om een programma externe veiligheid op te stellen. Het programma is een flexibel instrument dat de overheid kan toepassen in verschillende fasen van de beleidscyclus. Het instrument programma is een beleidsdocument, net als de omgevingsvisie.

De instructieregels voor programma's staan in hoofdstuk 4 van het Bkl. Regels voor programma's bij het overschrijden van omgevingswaarden staan in hoofdstuk 2 van het Bkl. Programma's zijn bedoeld voor de verdere beleidsuitwerking en de uitwerking van de concrete maatregelen om doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Ze bevatten het uitvoeringsgerichte, (multi)sectorale of gebiedsgerichte beleid. Ze kunnen strategische beleidselementen bevatten, maar bevatten vooral niet-strategisch beleid. Daarnaast is het kenmerk van de omgevingsvisie dat deze voor tientallen jaren wordt opgesteld. Een programma kan op korte termijn (bijvoorbeeld vijf jaar) herzien en aangepast worden, indien het bevoegd gezag dit nodig acht. (IPLO, sd)

Het programma externe veiligheid bevat de volgende onderdelen:

• - de uitwerking van het beleid voor ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud van de fysieke leefomgeving in relatie tot externe veiligheid (artikel 3.5, onder a, Omgevingswet)
• - maatregelen om aan omgevingswaarden om passende beschermingsniveaus voor de burgers rondom milieubelastende activiteiten met externe veiligheidsrisico’s te realiseren. (artikel 3.5, onder b, Omgevingswet)

Op het moment dat het College van B&W het programma externe veiligheid vaststelt, biedt dit beleidsdocument de basis om gerichte planregels op te stellen in het Omgevingsplan. Daarnaast biedt dit programma externe veiligheid handvaten in de transitieperiode van een tijdelijk omgevingsplan naar een definitief omgevingsplan in 2032. Het omgevingsplan bevat de gemeentelijke regels voor de fysieke leefomgeving, waaronder dus ook voor het aspect externe veiligheid. Zo stelt de gemeente in het omgevingsplan onder meer regels op voor o.a. de volgende aspecten:

• - Aanwijzen van voorschriftengebieden;
• - Aanwijzen van andere veiligheidscontouren (bijvoorbeeld reseveringsstroken, contouren munitieopslagen)
• - het koppelt de fysieke omgeving aan de verschillende gebiedstypes (zie hoofdstuk 5);
• - Het stelt regels op over het al dan wel niet toestaan van nieuwe milieubelastende activiteiten met externe veiligheidsrisico’s;
• - Het stelt regels op voor het al dan wel niet toestaan van zeer kwetsbare gebouwen, kwetsbare gebouwen en locaties en beperkt kwetsbare gebouwen en locaties.

Begrippenkader externe veiligheid

In januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. Het doel van deze nieuwe wet is het bundelen en vereenvoudigen van de huidige wet- en regelgeving met betrekking tot de fysieke leefomgeving en de ruimtelijke ordening. Zo worden er 26 wetten die te maken hebben met de fysieke leefomgeving gebundeld tot één Omgevingswet. Er komt een Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) waar overheden, belanghebbenden en initiatiefnemers snel kunnen zien wat in de fysieke leefomgeving is toegestaan (Aan de slag met de Omgevingswet, sd). Hierdoor wordt het voor burgers en bedrijven makkelijker om vergunningen aan te vragen voor bijvoorbeeld het bouwen van woningen, bedrijfspanden, het aanleggen van wegen en andere ruimtelijke ordeningsprojecten (Rijksoverheid, sd).

Verschillende zaken veranderen door de komst van de Omgevingswet. Gemeenten ontwikkelen een omgevingsplan, welke de bestaande bestemmingsplannen en de beheersverordening vanuit de Wet ruimtelijke ordening vervangt. Daarnaast komt er per gemeente een gemeentelijke omgevingsvisie: de toekomstige ontwikkelingen en beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving op lange termijn worden hierin vastgelegd. Externe veiligheid vormt ook een onderdeel in de omgevingsvisie: wanneer is een gebied voldoende veilig, rekening houdend met bestaande milieubelastende activiteiten met externe veiligheidsrisico’s en ontwikkelingen in de toekomst. Beleid over externe veiligheid volgt uit het programma externe veiligheid. In het programma staat de verdere beleidsuitwerking en de uitwerking van concrete maatregelen om de doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. (IPLO, sd)

De wet- en regelgeving over externe veiligheid is nu nog versnipperd over meerdere wetten, besluiten en ministeriële regelingen. De Omgevingswet integreert in ieder geval de volgende besluiten volledig:

• - Besluit en regeling externe veiligheid inrichtingen (Bevi)
• - Besluit en regeling externe veiligheid buisleidingen (Bevb)
• - Besluit externe veiligheid transportroutes (Bevt) en Regeling Basisnet
• - Besluit en regeling risico's zware ongevallen (Brzo)
• - Registratiebesluit externe veiligheid

De omgang en rijksregels in het kader van de verschillende milieubelastende activiteiten met externe veiligheidsrisico’s (buisleidingen, basisnet, risicovolle bedrijven) zullen niet centraal meer vastgelegd worden onder de Omgevingswet. De omgang en regels rondom met risicocontouren en aandachtsgebieden zullen in het decentrale beleid vastgelegd moeten worden, in de omgevingsvisie, het programma externe veiligheid en het in het omgevingsplan.

Om gerichte planregels te kunnen schrijven in het Omgevingsplan en om externe veiligheid bij ruimtelijke ontwikkelingen op een goede manier te verantwoorden kiest de gemeente Asten om dit programma Externe veiligheid op te stellen.

Omgevingsveiligheid

Onder de Omgevingswet wordt niet enkel van externe veiligheid gesproken, maar nieuw is het meer omvattende begrip omgevingsveiligheid. Externe veiligheid valt hieronder, maar omgevingsveiligheid gaat ook over rampen en crises en het voorkomen, beperken en bestrijden ervan, de mogelijkheid van personen om zichzelf in veiligheid te brengen en geneeskundige hulpverlening (artikel 5.2 Bkl). De veiligheidsregio’s hebben hier een adviserende rol (zie bijlage 6). In het programma externe veiligheid van de gemeente Asten worden deze zaken niet behandeld, daarom spreken we van externe veiligheid en niet van omgevingsveiligheid.

Milieubelastende activiteiten met externe veiligheidsrisico’s

Risicobronnen zijn onder de Omgevingswet milieubelastende activiteiten met externe veiligheidsrisico’s. In bijlage VII van het Bkl zijn activiteiten aangewezen als milieubelastende activiteiten met externe veiligheidsrisico’s:

• - Activiteiten met gevaarlijke stoffen bij bedrijven (dit omvat verschillende milieubelastende activiteiten uit het Bal)3Dit zijn o.a. waterstof en/of LPG-tankstations, de voormalige BEVI-inrichtingen, propaantanks, PGS15-opslagvoorzieningen en Seveso-inrichtingen (voorheen de BRZO-inrichtingen);
• - Het Basisnet vervoer gevaarlijke stoffen (spoor, weg, water);
• - Buisleidingen met gevaarlijke stoffen, welke zijn aangewezen als milieubelastende activiteit in het Bal;
• - Windturbines;
• - Luchthavens en defensieterrein;
• - Civiele en militaire munitieopslagen.

De MBA’s met externe veiligheidsrisico’s uit bijlage VII van het BKL zijn alle activiteit waar externe veiligheid moet worden beschouwd bij ruimtelijke ontwikkelingen. De grootte van de plaatsgebonden risicocontouren (PR10-6 ) en aandachtsgebieden (hierna uitgelegd) zijn in deze bijlage VII per activiteit bepaald. Hierbij wordt onderscheidt gemaakt tussen de volgende categorieën:

• - A: Activiteiten met vastgestelde afstanden voor het plaatsgebonden risico zonder vergunningplicht
• - B: Activiteiten met vastgestelde afstanden voor het plaatsgebonden risico met vergunningplicht
• - C: Activiteiten met bij ministeriële regeling vastgestelde afstanden voor het plaatsgebonden risico
• - D: Activiteiten met te berekenen afstanden voor het plaatsgebonden risico zonder vergunningplicht
• - E: Activiteiten met te berekenen afstanden voor het plaatsgebonden risico met vergunningplicht

De aard, omvang en het risicoprofiel bepaald onder andere de categorie indeling van een activiteit. Bij de te berekenen PR10-6 contouren en aandachtsgebieden zijn gaat het om vaak de activiteiten met de grootste externe veiligheidsrisico’s.

De regels rondom het veilig beheer, gebruik en onderhoud van de MBA’s met externe veiligheidsrisico’s zijn opgesteld per activiteit en zijn terug te vinden in het Bal. Daarnaast dienen alle MBA’s met externe veiligheidsrisico’s uit bijlage VII van het Bkl worden opgenomen in het Register Externe veiligheid (REV), de vervanger van de Risicoregister gevaarlijke stoffen (RRGS).

Plaatsgebonden risico

Dit is de kans dat één persoon per jaar overlijdt door een ongeval met gevaarlijke stoffen. Het uitgangspunt is dat deze persoon zich onafgebroken en onbeschermd op één bepaalde plaats bevindt. De ruimtelijke waarden voor het plaatsgebonden risico zijn terug te vinden in het Bkl. Deze waarden worden vertaald in afstanden die tot locaties en gebouwen in acht moeten worden genomen of waarmee rekening moet worden gehouden. Hier hoort een plaatsgebonden risicocontour bij: binnen de contour is het risico groot, buiten de contour is het risico kleiner. Dit noemen we de PR 10-6 contour. De afstanden van het plaatsgebonden risico zijn vastgestelde afstanden, berekende afstanden en de kans die geaccepteerd is als veilig: één op de miljoen per jaar. Binnen deze PR-6 contour zijn geen nieuwe beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen toegestaan.

Aandachtsgebieden

Aandachtsgebieden zijn gebieden rond locaties met milieubelastende activiteiten met externe veiligheidsrisico’s die inzichtelijk maken waar mensen binnenshuis, zonder aanvullende maatregelen onvoldoende beschermd zijn tegen de gevolgen van calamiteiten met gevaarlijke stoffen. Bij een calamiteit met gevaarlijke stoffen kunnen er zich levensbedreigende gevaren voor personen in gebouwen voordoen. Er is onderscheid gemaakt tussen drie soorten gevaren: warmtestraling (brand), overdruk (explosie) en concentratie giftige stoffen in de lucht (gifwolk),


Figuur 3 (RIVM, 2021)

Daarom zijn er drie typen aandachtsgebieden gedefinieerd:

• - Brandaandachtsgebied (BAG);
• - Explosieaandachtsgebied (EAG);
• - Gifwolkaandachtsgebied (GAG).


Figuur 4 (Oostkracht 10, 2022)

De grenswaarden van de aandachtsgebieden zijn geregeld in het Bkl. Voor de bepaling ervan is uitgegaan van de bescherming die nieuwbouw en rampenbestrijding bieden. De aard en de omvang van een aandachtsgebied wordt bepaald door de effecten van een scenario, niet door de kans. Een aandachtsgebied kan kleiner worden door het toepassen van de best beschikbare technieken (BBT) bij de MBA met externe veiligheidsrisico’s. Voor een overzicht van de vaste afstanden van aandachtsgebieden bij enkele milieubelastende activiteiten, zie de tabel in bijlage 2 (RIVM, 2021).

Externe veiligheidsafstanden

Voor een groot aantal activiteiten met externe veiligheidsrisico’s gelden vaste afstanden. Deze zijn te vinden in het Bal of in het Bkl. De afstanden uit het Bal gelden vanaf het bij de activiteit aangegeven meetpunt tot de begrenzing van de locatie waar de activiteit plaatsvindt. Onder bepaalde voorwaarden gelden de afstanden in plaats daarvan tot beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties in de omgeving (gevel van een gebouw bijvoorbeeld). De begrenzingen staan in artikel 5.9 van het Bkl. De afstanden uit het Bkl gelden vanaf het bij de activiteit in bijlage VII aangegeven meetpunt(en) tot (zeer / beperkt) kwetsbare gebouwen en (beperkt) kwetsbare locaties in de omgeving.

Voorschriftengebieden

Het bevoegd gezag besluit op grond van artikel 5.14 Bkl of een (deel van het) brand- of explosieaandachtsgebied wordt aangewezen als brand- of explosievoorschriftengebied. In het voorschriftengebied gelden aanvullende bouweisen voor nieuwbouw en vervangende nieuwbouw van zeer kwetsbare, kwetsbare en beperkt kwetsbare gebouwen, of gelijkwaardige maatregelen. De aanvullende bouweisen staan in artikel 4.90 tot en met 4.96 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Het doel van deze maatregelen is om mensen binnenshuis beter te beschermen tegen de gevolgen van een brand of explosie, veroorzaakt door een ongeval met gevaarlijke stoffen. Op grond van artikel 5.14 lid 3 Bkl kan de gemeente afwijken van het aanwijzen van een brand- of explosievoorschriftengebied.

Aanvullende regels:

• - Een brandaandachtsgebied van het basisnet wordt verplicht aangewezen als brandvoorschriften-gebied als daar met de huidige regelgeving een plasbrandaandachtsgebied geldt;
• - Locaties voor nieuwe zeer kwetsbare gebouwen (ook de functiewijziging van bestaande gebouwen naar zeer kwetsbaar gebouw) binnen een aandachtsgebied worden verplicht aangewezen als voorschriftengebieden.

Groepsrisico

Dit is de kans op het overlijden van een groep van tien of meer personen per jaar als gevolg van een ongeval met gevaarlijke stoffen. Binnen aandachtsgebieden moet het bevoegd gezag rekening houden met het groepsrisico. Dit gebeurt bij het ontwikkelen van nieuwe beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties. “Rekening houden met” betekent dat het bevoegd gezag afwegingsruimte heeft over hoe ze omgaat met de omgeving van een risicovolle bron met de kans op maatschappelijke ontwrichting. Het doel is een integrale afweging van alle betrokken belangen. Het gaat hierbij ook om milieu en gezondheid. De centrale vraag luidt: wat acht het bevoegde gezag voldoende veilig en hoe motiveert ze dit?

Kwetsbaarheid van gebouwen en locaties

In bijlage VI van het Bkl staan drie categorieën gebouwen en locaties waarvoor de regels bescherming bieden:

• - Zeer kwetsbaar (alleen gebouwen)
• - Kwetsbaar (gebouwen en locaties)
• - Beperkt kwetsbaar (gebouwen en locaties)

In het omgevingsplan neemt de gemeente regels op ter bescherming van deze gebouwen en locaties vanwege externe veiligheidsrisico’s. De volgende zaken komen aan de orde bij het bepalen van de kwetsbaarheid van locaties en gebouwen: het aantal personen dat gelijktijdig aanwezig is, de aanwezigheidsduur van personen en de zelfredzaamheid van de aanwezige personen. De gebouwen worden alleen beschermd voor de gebruikersfunctie van het gebouw. Deze moet blijken uit het omgevingsplan of uit de omgevingsvergunning waarbij die functie mogelijk wordt gemaakt.

Een gebouw is zeer kwetsbaar als de aanwezige personen zichzelf niet op tijd in veiligheid kunnen brengen. Bijvoorbeeld: een basisschool, gevangenis, woonfunctie voor 24-uurszorg. Voorbeelden van kwetsbare gebouwen en locaties zijn alle gebouwen met een woonfunctie en alle locaties waar grote evenementen of recreatief nachtverblijf voor meer dan vijftig personen plaatsvindt. Gebouwen en locaties zijn kwetsbaar als er veel personen een groot deel van de dag aanwezig zijn: sportfunctie, kantoorfunctie, hogescholen. Alle overige gebouwen en locaties zijn beperkt kwetsbaar.

Rondom de kwetsbaarheid van de populatie buitenshuis is er een handleiding Omgevingsveiligheid mensen op buitenlocaties op 12 december 2019 gepubliceerd door de ‘Werkgroep Risico’s mensen buiten’4Deze werkgroep bestaat uit afgevaardigden van de Brandweer NL, GGD/GHOR en Omgevingsdiensten. De handleiding wordt door de VRBZO gebruikt worden voor de advisering aan de gemeente Asten, bij de voorbereiding, planning en uitvoering van activiteiten in de buitenlucht in de nabijheid van een risicobron.

In de Omgevingswet ontbreekt een dergelijk landelijk afwegingskader voor mogelijke maatregelen om de veiligheid voor mensen op buitenlocaties te verhogen, zowel voor kleine als grote incidenten met gevaarlijke stoffen. Mensen op buitenlocaties zijn niet beschermd door een gebouw en worden daarom blootgesteld aan meer warmtestraling, overdruk en hogere concentraties giftige stoffen. Bij het realiseren voor buitenlocaties waarbij beperkt kwetsbare locaties, kwetsbare locaties wordt gerealiseerd dient er rekening gehouden te worden met eventuele attentie- en/of aandachtsgebieden. Om de afweging te maken of een ontwikkeling van een buitenlocatie veilig kan worden ingericht dient het ‘Stappenplan veiligheid mensen op buitenlocaties’, gepubliceerd in de ‘Handleiding Omgevingsveiligheid Mensen op Buitenlocaties’, versie 3.1, 12 december 2019, gebruikt te worden.