Het uitgangspunt van de beleidsvernieuwing bodem is dat alle locaties waar sprake was van verontreinigingen die leidden tot onaanvaardbare risico’s zijn aangepakt of beheerst. Voor zogenaamde spoedlocaties waar de sanering nog niet is afgerond, geldt het overgangsrecht. Dat wil zeggen dat het kader van de Wet bodembescherming op deze locaties van toepassing blijft, totdat er een besluit op een evaluatieverslag en eventueel een nazorgplan is genomen.
In de meeste gevallen is de gemeente op de hoogte van de verontreinigde locaties binnen haar grondgebied. Toch kan het gebeuren dat er op een locatie (bijvoorbeeld na klachten van omwonenden) onverwacht sprake is of kan zijn van onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid door directe of indirecte blootstelling aan een bodemverontreiniging. Zo’n situatie wordt aangeduid als een ‘toevalsvondst’ en is geregeld in de Omgevingswet.
Verwacht wordt dat in Nederland circa 10 tot 40 van dergelijke locaties per jaar ‘ontdekt’ worden.
De overheid heeft soms andere wettelijke mogelijkheden om op te treden tegen een onverwachte vondst van verontreiniging in de bodem of een onverwachte gebeurtenis met bodemverontreiniging tot gevolg. Dit zijn:
Zorgplicht (artikel 1.7) Omgevingswet die zich richt tot degene die de activiteit verricht;
Specifieke zorgplicht (artikel 2.11) Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) die zich richt tot degene die de Bal-activiteit verricht;
Ongewoon voorval (H19 Omgevingswet en aanvulling in het Bal): De regels gelden voor het bevoegd gezag en de veroorzaker.
Soms wordt een verontreiniging ontdekt die niet direct te herleiden is tot een (actuele of recente) activiteit. Als vangnet is daarom de regeling van de toevalsvondst in de Omgevingswet opgenomen. Het gaat daarbij om het wegnemen van de onaanvaardbare gezondheidsrisico’s door het treffen van tijdelijke beschermingsmaatregelen, bijvoorbeeld het plaatsen van een hek met waarschuwingsborden rondom een terrein of het (mechanisch) ventileren bij uitdamping. Het gaat er alleen om verdere blootstelling te voorkomen of te beperken door mens en risico van elkaar te scheiden.
Dit zijn andere maatregelen dan bij een ongewoon voorval/zorgplicht-situatie: de regeling van de toevalsvondst vergt niet dat de eigenaar de verontreiniging ongedaan maakt. Bij gelegenheid van een concrete (bouw)activiteit kan de verontreiniging verder worden aangepakt. Het is de keuze van de eigenaar of erfpachter of hij de verontreiniging meteen aanpakt, of op een later moment.
Een toevalsvondst betekent in feite dat een reeds aanwezige, maar tot dan toe onbekende verontreiniging wordt ontdekt, waarvan de veroorzaker niet (onmiddellijk) bekend is. Een toevalsvondst kan ook aan de orde zijn als een verontreiniging van een andere aard blijkt te zijn dan eerder gedacht, of door voortschrijdend inzicht een stof schadelijker blijkt dan aanvankelijk werd gedacht.
Beoordelen gezondheidsrisico’s door gemeente
In eerste instantie is doorgaans nog weinig feitelijke informatie bekend. Daarom is een redelijk vermoeden van onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voldoende om de regeling voor de toevalsvondst toe te passen. Een maatregel op grond van deze regeling kan onder meer inhouden dat onderzoek wordt uitgevoerd om exact vast te stellen waaruit de bodemverontreiniging of blootstelling bestaat. Als de eigenaar dat onderzoek naar de verontreiniging nalaat is overheidsoptreden noodzakelijk.
Dat onderzoek kan de bodemkwaliteit betreffen, maar ook een onderzoek naar de luchtkwaliteit in gebouwen kan noodzakelijk zijn, vanwege mogelijke gezondheidsrisico’s door uitdamping van verontreiniging.
Bij een toevalsvondst kan het gaan om directe of indirecte blootstelling. Bij directe blootstelling gaat het om acute risico’s die zich – ook bij relatief korte blootstelling – voordoen en chronische en/of acute negatieve effecten voor de gezondheid opleveren. De ten hoogste toelaatbare concentraties van stoffen waarbij in ieder geval sprake is van onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid zijn de concentraties, bedoeld in bijlage Vb van het Besluit kwaliteit leefomgeving (MTR-humaan).
Daarnaast kan ook bij geuroverlast of bij slechte binnenluchtkwaliteit als gevolg van een bodemverontreiniging sprake zijn van een toevalsvondst. Hierbij ligt het voor de hand om TCL (toxicologisch maximaal Toelaatbare Concentratie in Lucht) en geurdrempel zoals opgenomen in bijlage XIIIb Bkl als toetsingskader te gebruiken.
Van indirecte blootstelling die als toevalsvondst wordt beschouwd is in ieder geval sprake bij aanzienlijke bedreiging van de kwaliteit van drinkwatervoorraden als aangetroffen verontreiniging het grondwater kan bereiken.
Met behulp van de Risicotoolbox bodem kan berekend worden of in een voorkomende situatie sprake is van onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid.
Eigenaar treft maatregelen
De gemeente eist bij (vermoedelijke) onaanvaardbare gezondheidsrisico’s onderzoek en /of beheermaatregelen van de eigenaar of erfpachter, om onaanvaardbare gezondheidsrisico’s te voorkomen of te beperken. De gemeente kan hierbij aanwijzingen geven (beschikking). Als het nemen van maatregelen spoed heeft, kan de aanwijzing achteraf op schrift worden gesteld.
De verplichting voor de eigenaar of erfpachter om tijdelijke beschermingsmaatregelen te treffen wegens een toevalsvondst van verontreiniging op of in de bodem is van invloed op de rechten en plichten van de eigenaar of erfpachter van het perceel en wordt daarom geregistreerd als een publiekrechtelijke beperking (op grond van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen).
In het omgevingsplan wordt aangegeven hoe deze tijdelijke beschermingsmaatregelen in stand moeten worden gehouden, moeten worden onderhouden of moeten worden vervangen. Zie ook paragraaf 4.10 van dit beleidskader.
De wetgever heeft ervoor gekozen om de eigenaar of erfpachter aan te spreken voor de toevalsvondst en niet de veroorzaker, vooral vanuit de noodzaak om over een slagvaardige regeling te beschikken. Vaak gaat het ook om verontreinigingen uit het verleden waarvoor een veroorzaker niet meer of zeer moeizaam te vinden is, terwijl snelheid juist geboden is. Die keuze past in de uitgangspunten van de Omgevingswet. De eigenaar (of erfpachter) van een perceel is primair aan zet om maatregelen te nemen om blootstelling te voorkomen, mede omdat de Omgevingswet in de eerste plaats de burger aanspreekt op zijn eigendom en deze primair verantwoordelijk is voor de kwaliteit van zijn eigendom.
Andere wettelijke instrumenten zorgen ervoor dat de veroorzaker niet buiten schot blijft:
Als de veroorzaker alsnog bekend wordt, heeft de eigenaar altijd de mogelijkheid om via het civiele recht de veroorzaker aan te spreken voor zijn schade (in dit geval de kosten die de eigenaar gemaakt heeft door de desbetreffende beschermingsmaatregelen te treffen en eventueel de kosten van latere bodemsanering);
Er is de mogelijkheid van kostenverhaal op de veroorzaker van maatregelen die door de overheid zijn getroffen (zoals de tijdelijke beschermingsmaatregelen die de gemeente treft bij een toevalsvondst);
Er kan ook sprake zijn van (bestuursrechtelijke of strafrechtelijke) handhaving als er aantoonbaar wettelijke voorschriften zijn overtreden, waaronder de zorgplicht in artikel 1.7 Omgevingswet of de specifieke zorgplicht in het Besluit activiteiten leefomgeving en de verontreiniging daardoor is ontstaan. Bij bestuursrechtelijke handhaving kan sprake zijn van kostenverhaal.
Verplichtingen gemeente
In sommige gevallen is eigenaar niet in staat (tijdig) maatregelen te nemen of is hierin nalatig. In die gevallen treft de gemeente zelf maatregelen en kunnen de kosten eventueel verhaald worden op de eigenaar. Kostenverhaal op de eigenaar of erfpachter die zelf geen veroorzaker is kan in sommige situaties onredelijk uitpakken en is in de regeling voor de toevalsvondst facultatief (anders dan bij kostenverhaal op een veroorzaker). Er is hier dus een ruimere bestuurlijke afwegingsruimte dan bij een veroorzaker. In feite is dit een voortzetting van de vangnettaak van artikel 48 Wbb. Een beslissing tot het treffen van tijdelijke beschermingsmaatregelen (door de gemeente) wordt op schrift gesteld en geldt als een beschikking. Deze beschikking wordt zo spoedig mogelijk aan de eigenaar of erfpachter verzonden. De eigenaar van het perceel kan zich naar aanleiding van de beschikking verweren, als hij het niet eens is met de voorgenomen of getroffen maatregelen of deze bijvoorbeeld niet proportioneel vindt. De eigenaar gedoogt (gedoogplicht van rechtswege) dat maatregelen worden uitgevoerd.
De gemeente stemt af met andere bestuursorganen voor zover nodig. De andere bestuursorganen worden ook op de hoogte gesteld van een beschikking tot het treffen van maatregelen door de gemeente.
De gemeente stemt bijvoorbeeld af met de provincie als er een relatie is met het grondwater. De provincie Noord-Holland heeft in de omgevingsverordening NH 2022 een verplichting voor de gemeente opgenomen om de provincie meteen te informeren bij het signaleren van een nog onbekende grondwaterverontreiniging met een volume van meer dan 6000 m3.
Daarnaast is op grond van de omgevingsverordening een initiatiefnemer van een bodemsanering verplicht om de provincie over een dergelijke grondwaterverontreiniging te informeren.
Het gaat hierbij niet om een toevalsvondst bodem met humane risico’s, maar om een grondwaterverontreiniging met (mogelijke) verspreidingsrisico’s.
De regeling in de omgevingsverordening van de provincie is dus een aanvulling op de toevalsvondst bodem in de Omgevingswet.
Onverwacht aantreffen asbest of asbestverdacht materiaal in een statische situatie
Bij het onverwachts aantreffen van asbestverdacht materiaal kan een tijdelijke maatregel worden getroffen, namelijk het handmatig verwijderen van het zichtbare asbestverdachte materiaal door middel van handpicking. Na analytische bevestiging dat het asbesthoudend materiaal is, kan bekeken worden of er aanvullende maatregelen nodig zijn om blootstelling te voorkomen.
Onverwacht aantreffen van een verontreiniging met PCB’s
Het giftige PCB (Polychloorbifenyl) werd in Nederland in 1985 en wereldwijd in 2001 verboden. De chemisch zeer stabiele stof werd sinds de jaren ‘30 van de vorige eeuw veel toegepast in transformatoren, condensatoren, koelvloeistoffen, brandvertragers, lijm en verf. PCB komt altijd voor in een mengsel van niet-dioxineachtige en dioxineachtige stoffen, waarvan de laatstgenoemde een toxiciteit hebben die vergelijkbaar is met dioxinen zelf. De grootste blootstellingsbron voor de mens bestaat uit verontreinigde vet- of olierijke voeding.
PCB-verontreinigingen worden binnen de gemeente Diemen vooral aangetroffen als diffuse verontreinigingen en zelden als puntbronnen. De diffuse verontreinigingen zijn waarschijnlijk het gevolg van in het verleden opgebrachte verontreinigde grond.
Volgens de Risicotoolbox bodem is gewasconsumptie de belangrijkste blootstellingsroute voor PCB. Bij verhoogde PCB-gehalten, in combinatie met gevoelig gebruik, moet altijd een risicobeoordeling worden gedaan om humane risico’s te bepalen (zie bijlage Vb, Bkl). Als er onaanvaardbare humane risico’s zijn, dan zijn maatregelen noodzakelijk.
Bij gevoelig gebruik (wonen met tuin/moestuin) kan al bij lichte PCB-verontreiniging, vooral bij een laag organisch stofgehalte, sprake zijn van onaanvaardbare humane risico’s. Op schrale zandgrond hebben tuineigenaren hoogstwaarschijnlijk al een laag tuinaarde of compost op de bodem aangebracht om planten goed te laten groeien. Daarom mag worden aangenomen dat in tuinen en moestuinen voldoende organisch stofgehalte in de bodem zit, waardoor de kans op onaanvaardbare humane risico’s klein is.
Hoofdstuk 10
Artikel 10.2
Toevalsvondst bodem
Onderdeel van Beleidskader bodem onder de Omgevingswet Gemeente Diemen