Bijlage 2: Antennebeleid Gemeente ’s-Hertogenbosch 2024

Op Europees, nationaal en provinciaal niveau zijn er wetten, regels en verdragen die van toepassing kunnen zijn bij de plaatsing van een antenne-installatie voor mobiele communicatie. Figuur 2 geeft een overzicht van de belangrijkste daarvan. De gemeente is -binnen de kaders van de wet- autonoom in het bepalen van beleid voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en het bevoegd gezag bij omgevingsvergunningplichtige antennes en algemene welstandeisen.


Figuur 3. Kernregelgeving antennes voor mobiele communicatie

Europese kaders

De Europese Unie (EU) bepaalt voor een belangrijk deel de telecommunicatieregelgeving in de Europese lidstaten. De Nederlandse telecommunicatieregelgeving is grotendeels gebaseerd op Europese richtlijnen. Zo schrijft de Europese Telecomcode (EU 2018/1972) voor dat infrastructuur onder zeggenschap van overheden -waaronder gemeenten- tegen redelijke voorwaarden beschikbaar moet worden gesteld voor het plaatsen van small cells. De Telecomcode biedt ook ruimte aan gemeenten om bij antenneplaatsing in sommige gevallen gedeeld gebruik van infrastructuur op te leggen. Uit de Telecomcode volgt ook dat small cells in principe vergunningvrij zijn. De afbakening en voorwaarden voor Nederland staan in de Telecommunicatiewet.

Vergunningvrije small cells

De Europese Telecomcode bepaalt dat overheden geen vergunningplicht mogen opleggen voor de plaatsing van small cells, uitgezonderd een eventuele vergunningplicht voor small cell plaatsing bij monumenten, in (rijks)beschermde stads- of dorpsgezichten en natuurgebieden. In EU-verordening 2020/1070 staan de kenmerken van een small cell die omgevingsvergunningvrij geplaatst mag worden. Uitgangspunt is een minimale visuele impact. Een vergunningvrije small cell is bijvoorbeeld volledig geïntegreerd in de draagconstructie of het zichtbare deel is in omvang niet groter dan 30 liter. De gemeente is het bevoegd gezag wat betreft het toezicht op de visuele plaatsingseisen.

Een small cell voor mobiele communicatie wordt binnen twee weken na plaatsing door de antenne-eigenaar aangemeld bij het Antenneregister. Op die manier is het voor inwoners inzichtelijk waar small cells zijn geplaatst.

Nationaal Antennebeleid

Sinds de uitrol van het 3G-netwerk is er een landelijk antennebeleid dat zorgvuldige plaatsing van antennes mogelijk maakt. Het doel van dit Nationaal Antennebeleid is het binnen duidelijke kaders van volksgezondheid, leefmilieu en veiligheid stimuleren en faciliteren van voldoende ruimte voor antenne-opstelpunten. De beleidspunten zijn verankerd in wetgeving en het Antenneconvenant.

Antenneconvenant en plaatsingsplan

De Rijksoverheid, Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de aanbieders van mobiele communicatie hebben in het Antenneconvenant afspraken gemaakt over de plaatsing van antennes waar geen omgevingsvergunning voor nodig is. De gemeente zelf is formeel geen partij in het convenant, maar kan wel nakoming vorderen. Elk jaar ontvangt de gemeente een plaatsingsplan van de vereniging van Nederlandse mobiele operators (Monet). Het plaatsingsplan is vertrouwelijk en niet openbaar. In het plaatsingsplan staan de op het grondgebied van de gemeente vergunningvrij en vergunningplichtig geplaatste antennes én de gebieden waar de aanbieders antennes willen plaatsen (zoekgebieden). Het plan is de basis voor het plaatsingsplangesprek waarvoor de gemeente wordt uitgenodigd door Monet. Daarin kan de gemeente het gesprek aangaan met operators over de voorgenomen antenneplaatsing. Het gesprek gaat naast de plannen van de aanbieders, ook over mogelijke knelpunten en ontwikkelingen ten aanzien van dekking, bestaande en nieuwe locaties, ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente en communicatie.

In het Antenneconvenant staan verder afspraken over visuele inpasbaarheid van antennes, kennisgeving van grootschalige plaatsing van small cells door Monet via de VNG, inspraak van huurders in woongebouwen.

Small cells in het convenant

Bij plaatsing van small cells op een woongebouw is afgesproken dat de operators de eigenaar en/of verhuurder informeren waar informatiemateriaal te vinden is voor bewoners.

Een gemeente kan bij de VNG contactgegevens registreren voor de kennisgeving voorgenomen grootschalige plaatsing small cells. Een gemeente wordt dan uiterlijk twee maanden vóór grootschalige plaatsing geïnformeerd. De kennisgeving is vertrouwelijk en niet openbaar. Het Antenneconvenant laat open wat precies onder grootschalige plaatsing van small cells wordt verstaan. In de jaarlijkse evaluatie van het convenant wordt besproken hoe dit in de praktijk uitwerkt. Over een enkele small cell zal de gemeente niet vooraf worden geïnformeerd, net zoals dat bij een reguliere vergunningvrije antenne niet het geval is. Bij grootschalige uitrol zal naar verwachting samenwerking en coördinatie met de gemeente gewenst zijn, onder andere vanwege afspraken over aanpassing in boven- en ondergrondse infrastructuur. Na plaatsing zijn small cells zichtbaar in het Antenneregister. Het huidige Antenneconvenant geldt tot en met 2025.

Telecommunicatiewet

De Telecommunicatiewet regelt onder andere de uitgifte van frequenties en telefoonnummers, de sectorspecifieke mededinging, bescherming van de consument, veiligheid, gedeeld en medegebruik van infrastructuur, blootstellingslimieten, het Antenneregister en het toezicht op deze thema’s. De uitgifte van frequenties, gedeeld en medegebruik en de blootstellingslimieten zijn vooral relevant in het licht van gemeentelijk antennebeleid.

Dekkings- en snelheidsverplichting

De drie landelijke mobiele operators zijn via hun frequentievergunning gebonden aan een landelijke dekkings- en snelheidsverplichting (DSV). In de vergunning voor het gebruik van de 700 MHz frequentieband staat een verplichting om vanaf juli 2022 8 Mbit/s en in 2026 10 Mbit/s aan te bieden in 98% van het grondgebied van elke gemeente. Natura 2000 gebieden zijn hiervan uitgezonderd. Om te voldoen aan deze eisen kan een operator een omgevingsvergunning aanvragen voor antenneplaatsing. Gemeenten zijn vanuit de Telecommunicatiewet niet verplicht een aanvraag toe te kennen op grond van de DSV voor die locatie. Zij kunnen hun eigen afweging maken bij de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor antenneplaatsing. In gebieden waar geen bouwwerken beschikbaar zijn voor vergunningvrije antennes kan de gemeente bepalend zijn bij het mogelijk maken van dekking. Overleg tussen gemeenten en operators, onder andere in het plaatsingsplangesprek, kan bijdragen aan het voorkomen van gaten in de dekking op gemeentelijk grondgebied en het vinden van goede locaties voor antennes.

Gedeeld gebruik en medegebruik van infrastructuur

Voor de ruimtelijke ordening zijn voor de gemeente in sommige gevallen de regels uit de Telecommunicatiewet (Tw) relevant die gaan over gedeeld gebruik en medegebruik van infrastructuur.

Site-sharing

Telecom- en radio-operators en beheerders van telecominfra moeten over en weer infrastructuur delen na een onderling redelijk verzoek (site-sharing). De gemeente heeft hierin geen formele rol, maar kan zich hierover laten informeren in het plaatsingsplangesprek. Site-sharing houdt in dat operators of mastbeheerders zowel technisch, constructief, financieel als juridisch het delen van een bouwwerk voor antenneplaatsing met elkaar afstemmen. Het gaat vaak om een vrijstaande zendmast. Een masteigenaar zal het medegebruik in het algemeen slechts kunnen weigeren wanneer dit op technische bezwaren stuit, zoals storing van de gebruikte frequenties, beschikbare ruimte of draagkracht van de installatie (Tw, art. 5a.3 lid 2 en 3).

Medegebruik bij gedoogplicht

Aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken moeten over en weer voldoen aan redelijke verzoeken tot medegebruik van fysieke infrastructuur waarop de gedoogplicht van toepassing is (Tw, art. 5a.3 lid 4). Het gaat om de passieve elementen van een bekabeld netwerk, zoals mantelbuizen en kabelgoten. Die kunnen bijvoorbeeld nodig zijn voor de aansluiting van antennes op een vast glasvezelnetwerk. De gemeente heeft een taak bij het faciliteren en coördineren van werkzaamheden in openbare grond en kan in haar instemmingsbesluit voorschriften opnemen over het bevorderen van medegebruik van ondergrondse voorzieningen (Tw art. 5.2, 5.4 en 5.5). Voor het beleid rond graven en aanleg kabels en leidingen wordt verwezen naar de gemeentelijke regelgeving (Algemene verordening ondergrondse infrastructuren (AVOI) gemeente ’s-Hertogenbosch) voor het leggen van kabels en leidingen in de openbare grond.

Opleggen colocatie of gedeeld gebruik

Artikel 5b.1 van de Telecommunicatiewet stelt dat in specifieke gebieden een gemeente op basis van publieke belangen, aan aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken en -diensten en aan aanbieders van bijbehorende faciliteiten, colocatie of gedeeld gebruik kan opleggen van netwerkelementen en bijbehorende faciliteiten en gedeeld gebruik van eigendom. Een gemeente kan alleen in specifieke afgebakende gebieden colocatie of gedeeld gebruik opleggen en alleen op basis van een publiek belang (bescherming milieu, volksgezondheid, openbare veiligheid, stedenbouwkundige of planologische doelstellingen). Bij het opleggen van colocatie of gedeeld gebruik geldt als voorwaarde dat de betreffende infrastructuur is aangelegd onder de gedoogplicht (H5 Tw), of dat er sprake is van bestaande site-sharing (H5A Tw), of van medegebruik van publieke infrastructuur (H5C Tw). Opleggen kan alleen als eerst een openbare voorbereidingsprocedure is gevolgd.

Medegebruik van publieke infrastructuur

Hoofdstuk 5C van de Telecommunicatiewet stelt dat overheden na een redelijk verzoek van een telecomnetwerkbeheerder hun publieke infrastructuur beschikbaar moeten stellen voor het plaatsen van small cells. Het gaat bijvoorbeeld om gebouwen of straatmeubilair waarvan de gemeente eigenaar is of het economisch eigendom heeft. In een privaatrechtelijke overeenkomst worden afspraken vastgelegd, zoals voorwaarden waaronder het medegebruik plaatsvindt en een vergoeding voor het medegebruik. De gemeente kan voor het medegebruik een marktconforme vergoeding vragen. Voor gemeenten en telecomaanbieders is de Leidraad medegebruik gemeentelijke infrastructuur voor plaatsen small cells beschikbaar.

Antenneregister

Via .antenneregister. zijn de locaties zichtbaar van antennes voor mobiele communicatie binnen de gemeente, van zowel omgevingsvergunningplichtige als omgevingsvergunningvrije antenne-installaties met een zendvermogen groter dan 10 decibel watt (dBW). Er staat informatie over onder andere het type antenne, de locatie en de hoogte. Daarnaast moeten small cells die worden geplaatst conform EU-verordening 2020/1070 door de antenne-eigenaar aangemeld worden voor het register. Verder staan onder andere de antennes van radiozendamateurs en omroepzenders in het Antenneregister. C2000-antennes zijn om veiligheidsredenen niet opgenomen in het register. Daarnaast staan de EMV-metingen van de Rijksinspectie Digitale Infrastructuur in het Antenneregister.

Omgevingswet

Voor antenneplaatsing gelden onder de Omgevingswet de technische bouwregels uit het Besluit bouwwerken leefomgeving en de beoordelingsregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving. In het Besluit bouwwerken leefomgeving staat ook onder welke voorwaarden een antenne vergunningvrij mag worden geplaatst. In het omgevingsplan kan de gemeente eigen ruimtelijke regels vastleggen die invloed hebben op antenneplaatsing. Verder kan de omgevingsverordening van de provincie regels bevatten die gevolgen hebben voor antenneplaatsing op een bepaalde locatie.

Antennes van Wabo naar Omgevingswet

Het bestemmingsplan en de beheersverordening zijn via overgangsrecht onderdeel van het ‘tijdelijk deel omgevingsplan’. Dit staat in artikel 4.6 van de Invoeringswet Omgevingswet. Zo blijven de voormalige planologische toetsingskaders geldig na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Gemeenten gaan vervolgens bestaande regels gericht op het begrip 'goede ruimtelijke ordening' uit de Wro omzetten in het omgevingsplan zodat het voldoet aan het begrip 'evenwichtige toedeling van functies aan locaties'. Dat kan gedurende de overgangsfase tot eind 2032. Via artikel 2.29 onder m van het Besluit bouwwerken leefomgeving en de artikelen 22.26 en 22.27 van het omgevingsplan ‘s-Hertogenbosch geldt het plaatsen van een antenne-installatie hoger dan 5 meter als een vergunningplichtige binnenplanse omgevingsplanactiviteit tijdens deze overgangsfase.

‘Knip’

In de Omgevingswet is bouwen gesplitst in een technisch deel en een ruimtelijk deel. Deze zogenaamde ‘knip’ levert twee activiteiten op: de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk. De regels die bepalen welke antennes vergunningvrij zijn staan in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Deze regels zijn in de overgang naar de Omgevingswet beleidsneutraal overgezet vanuit bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Zie figuur 2 voor een overzicht. Antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie die niet hoger zijn dan 5 meter (gemeten vanaf de voet van de installatie) vallen niet onder de aangewezen vergunningplichtige bouwactiviteiten (Bbl, art. 2.26). Daarnaast zijn ze uitgezonderd van de vergunningplicht voor de omgevingsplanactiviteit (Bbl, art. 2.29 onder m).

Omgevingsplan

Ondanks de algemene regels wanneer een antenne vergunningvrij geplaatst mag worden, kan een omgevingsvergunning vereist zijn, bijvoorbeeld vanwege de locatie of de omvang van een antenne. De rijksregels uit de Omgevingswet, regels in de provinciale omgevingsverordening en het omgevingsplan bepalen of de activiteit van het plaatsen van een zendmast vergunningplichtig is.

Onderstaande activiteiten zijn mogelijk vergunningplichtig:

• - technische bouwactiviteit
• - omgevingsplanactiviteit bouwwerken
• - (rijks)monumentenactiviteit
• - beperkingengebied-activiteit
• - Natura 2000-activiteit
• - milieubelastende activiteit

Vindplaats relevante regelgeving

Figuur 3 geeft voor zowel de Wabo zoals die voorheen luidde als de Omgevingswet een overzicht van de regelgeving die bepaalt of een antenne-installatie omgevingsvergunningplichtig is.


Tabel 1. Regels voor het bepalen van de vergunningplicht bij antenneplaatsing

* Besluit omgevingsrecht

** Besluit bouwwerken leefomgeving

*** Besluit activiteiten leefomgeving

Omgevingsplan

Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (art. 4.2 Omgevingswet). De gemeente bepaalt in het omgevingsplan onder andere of voor bepaalde activiteiten een omgevingsvergunning verplicht is.

Technische bouwactiviteit

Een zendmast is een bouwwerk zonder dak en hoger dan 5 meter. Antennes van 5 tot 20 meter hoogte zijn bouwwerken in gevolgklasse 1 (Bbl, art. 2.17 lid 3 onder g). Voor deze antenne-installaties van 5 tot 20 meter hoogte geldt een bouwmeldingsplicht (art. 2.18 Bbl) in plaats van een vergunningplicht voor de technische bouwactiviteit (Bbl art 2.26). Een onafhankelijke kwaliteitsborger ziet toe of aan de voorschriften van het Bbl wordt voldaan. Dit staat los van een eventuele vergunningplicht voor de omgevingsplanactiviteit.

Voor antennes hoger dan 20 meter geldt een vergunningplicht voor de technische bouwactiviteit. De gemeente toetst een omgevingsvergunningaanvraag voor een bouwactiviteit aan de technische regels van het Bbl en de beoordelingsregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving.

Omgevingsplanactiviteit voor het bouwen van een bouwwerk

Van rechtswege staat in artikel 22.26 van het tijdelijk omgevingsplan ’s-Hertogenbosch dat het zonder omgevingsvergunning verboden is een bouwactiviteit te verrichten. Een gemeente bepaalt zelf of en hoe deze regels worden omgezet naar het nieuwe deel van het omgevingsplan en of het plaatsen van een antennemast is toegestaan of een omgevingsplanactiviteit is.

Er zijn verschillende mogelijkheden om antenneplaatsing in het omgevingsplan te reguleren. Onderstaand enkele mogelijkheden:

• - In afgebakende geografische gebieden zijn antennemasten onder voorwaarden toegestaan, bijvoorbeeld regels over bouwhoogte en inpassing. De gemeente kan daarbij eventueel kiezen voor een meldplicht.
• - De gemeente kan in het omgevingsplan bepalen dat het bouwen van een antenne-installatie vergunningplichtig is. Op grond van de definitie in de Omgevingswet is dit dan een binnenplanse omgevingsplanactiviteit. De activiteit wordt vervolgens getoetst aan de bijbehorende beoordelingsregels, bijvoorbeeld toegestane bouwhoogte. De beoordelingsregels kunnen alleen de niet-technische aspecten van het bouwen betreffen.
• - Een antennemast is niet toegestaan door de regels in het omgevingsplan. Dan is er sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Een aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt dan getoetst aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 8.0a, lid 2 Bkl). Verder gelden de beoordelingsregels uit artikel 8.0b tot en met 8.0e van het Bkl. Deze antennebeleidsnota geeft richting bij de beoordeling.

Te zijner tijd zal een keuze over de mogelijkheden gemaakt worden.

Monumenten en rijksbeschermde stads- of dorpsgezichten

Het plaatsen van een antenne-installatie op een monument of in een (rijks)beschermd stads- of dorpsgezicht is in de meeste gevallen vergunningplichtig. Dit geldt zowel voor rijksmonumenten als voor gemeentelijke monumenten. De rijksmonumentenactiviteit is vergunningplichtig op grond van artikel 5.1 lid 1, onder b van de Omgevingswet. De vergunningvrijheid voor het plaatsen van antenne-installaties (Bbl, art. 2.29 onder m) geldt niet voor antenneplaatsing in, aan, op of bij een gemeentelijk monument, (voor)beschermd monument, of rijksmonument (Bbl, art. 2.30 lid 1 en 2). Voor antenneplaatsing binnen een rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht is de vergunningvrijheid onder meer beperkt tot wijzigingen die niet naar openbaar toegankelijk gebied zijn gekeerd (Bbl, art. 2.30 lid 3). In de Omgevingsverordening van de provincie kunnen locaties zijn aangewezen als beschermd of monumentaal waardoor een activiteit Omgevingsverordening ontstaat (art. 4.1, lid 1 Ow, art. 5.4 Ow). Voor gemeentelijke monumenten kunnen regels zijn opgenomen in het Omgevingsplan (art. 4.1, lid 1 Ow, art. 5.1, lid 1, onder a Ow), onder het overgangsrecht staan regels opgenomen in de erfgoed verordening ’s-Hertogenbosch 2018.

Natuurgebieden

Bij het plaatsen van een antenne-installatie in natuurgebieden kan sprake zijn van een Natura 2000-activiteit (art. 5.1, lid 1, onder e Ow) en Flora- en fauna-activiteit (art. 5.1, lid 2, onder g Ow). Daarnaast kan de provincie in haar omgevingsverordening regels stellen voor Natuurnetwerk Nederland gebieden. De Omgevingswet is het wettelijk kader bij ontheffing of vergunningplicht voor activiteiten voor antenneplaatsing in een Natura 2000-gebied of in een gebied met beschermde flora en fauna. Bij een aanvraag worden de gevolgen afgewogen voor de natuur. De provincie is doorgaans het bevoegd gezag.

Beperkingengebied

Bij het plaatsen van een antenne-installatie nabij een rijksweg kunnen er beperkingen gelden waardoor een vergunning- of meldingplicht geldt (art. 8.16 en 8.17 Bal). Bij antenneplaatsing naast een provinciale weg kan de Omgevingsverordening regels bevatten voor de beperkingengebied-activiteit provinciale weg. Bij een spoorweg kan het gaan om een beperkingengebied-activiteit spoorweg (art. 5.1, lid 2, onder f, sub 4 Ow). Bij een gemeenteweg kunnen regels gelden uit het Omgevingsplan voor een Omgevingsplanactiviteit beperkingengebied-activiteit gemeentelijke weg. In de buurt van waterstaatswerken kunnen eveneens beperkingen gelden (art. 5.1, lid 2, onder f, sub 2).

Milieubelastende activiteit

Uit paragraaf 3.2.3 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) volgt dat een zendmast geldt als milieubelastende activiteit indien het opgenomen vermogen dat wordt omgezet in stralingsenergie groter is dan 4 kW. Antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie vallen hier meestal niet onder. Er zijn geen algemene gebruiksregels in het Besluit activiteiten leefomgeving aangewezen voor de milieubelastende activiteit zendmast. Zodra de basisrestricties voor elektromagnetische velden (EMV) zijn opgenomen in het Frequentiebesluit 2013 geldt er een landelijk EMV-regime.

Regels over participatie bij antenneplaatsing

Onder de Omgevingswet moet in elke vergunningaanvraag, dus ook voor antenneplaatsing, aangegeven zijn of participatie heeft plaatsgevonden (Omgevingsregeling art. 7.4 lid 1 en 2). Bij de aanvraag geeft de initiatiefnemer aan of derden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen) bij de voorbereiding zijn betrokken. Als dit het geval is meldt de aanvrager ook hoe deze partijen zijn betrokken en wat de resultaten zijn. De gemeente neemt de informatie mee bij de behandeling van de aanvraag.

Informatie inwinnen door gemeente

Als er van derden onvoldoende informatie is om tot een goede belangenafweging te komen, kan de gemeente eventueel zelf informatie verzamelen bij belanghebbenden. Dat kan op drie manieren: de ontwerpaanvraag wordt in overleg met de aanvrager ter inzage gelegd, de definitieve aanvraag wordt ter inzage gelegd voor zienswijzen of de gemeente benadert zelf belanghebbenden.

Verplichte participatie

De gemeenteraad kan van tevoren activiteiten of activiteiten in bepaalde gebieden hebben aangewezen waarbij participatie door de initiatiefnemer verplicht is. Dit kan alleen bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (art. 16.55 lid 7 Ow). De aanvrager moet laten zien hoe belanghebbenden zijn betrokken. Er gelden geen vereisten voor de manier waarop de participatie is vormgegeven. Heeft er geen participatie plaatsgevonden bij een aangewezen buitenplanse participatieplichtige omgevingsplanactiviteit? Dan kan de aanvraag buiten behandeling worden gelaten. Voor binnenplanse omgevingsplanactiviteiten kan een gemeente participatie dus niet als aanvraagvereiste of beoordelingsregel opnemen in het omgevingsplan.