1.1 Algemeen

De regelingen over enerzijds kostenverhaal en anderzijds financiële bijdragen en de toepassing ervan brengen allerlei begrippen met zich mee die voor de meeste bestuurders en gemeentelijke medewerkers niet alledaags gebruikt worden. Voor de leesbaarheid van het vervolg van deze nota wordt daarom in dit hoofdstuk eerst een uiteenzetting gegeven over die regelingen en worden enkele begrippen uitgelegd. Die begrippen zijn cursief en vet tegelijk weergegeven als ze een eerste maal worden gebruikt.

Bij de ontwikkeling van nieuwe woon- of werklocaties worden allerlei kosten gemaakt. Die kosten moeten gedragen kunnen worden door de verkoopopbrengsten van de gronden voor die nieuwe functies. Daaraan voorafgaand worden gronden verworven en bouwrijp gemaakt. Dat laatste betekent bijvoorbeeld dat

  • - Gebouwen worden gesloopt die in de weg staan aan de ontwikkeling;
  • - Gronden zo nodig worden geëgaliseerd en/of opgehoogd en van drainage voorzien;
  • - Bouwwegen en rioleringen worden aangelegd;
  • - Eventuele bodemverontreinigingen worden gesaneerd.

Na de verkoop worden de gronden die bedoeld zijn als openbare ruimte woonrijp of gebruiksrijp gemaakt. Dat betekent bijvoorbeeld dat

  • - De wegen een definitieve verharding krijgen en voorzien worden van straatverlichting;
  • - Voet- en fietspaden worden aangelegd;
  • - Groenvoorzieningen, watergangen, speelplekken worden aangelegd.

Dit proces van grondverwerving, bouw- en woonrijp maken en grondverkoop wordt ook wel grondexploitatie genoemd.

Bij grondexploitatiekosten gaat het over de kosten van de verandering (ontwikkeling) van de functies van een gebied naar andere functies in dat gebied, zoals de verandering naar (ontwikkeling van) een woon- of werklocatie.

Die ontwikkeling kan plaatsvinden in zogenaamde uitleglocaties, meestal agrarisch gebied, of in binnenstedelijke locaties. Dan gaat het soms om de ontwikkeling van braakliggende gebieden (inbreidingslocaties) maar vaker over de herontwikkeling of transformatie van gebieden met bestaande bebouwing. Voor zulke (her)ontwikkelingen wordt onderscheid gemaakt in enerzijds de exploitatie van de grond en anderzijds de exploitatie van het vastgoed, de bouw- of vastgoedexploitatie.

Het is van belang dat al die kosten, die in dit proces worden gemaakt, worden verhaald op die partijen die ook de verkoopopbrengsten van bouwrijpe grond kunnen ontvangen. We noemen dat kostenverhaal. De term kostenverhaal wordt ook wel breder gebruikt, bijvoorbeeld voor het verhalen van de kosten van bodemsanering op de veroorzaker van een bodemvervuiling. Maar hier gaat het over het verhalen van grondexploitatiekosten.

Het is van belang dat die kosten rechtvaardig worden verdeeld. De wetgever heeft daar een regeling voor vastgesteld. Daartoe is in het Omgevingsbesluit een kostensoortenlijst opgenomen. De betreffende kostensoorten zijn opgenomen in bijlage 3.

Kostenverhaal is verplicht voor zaken van deze kostensoortenlijst. De kosten worden verhaald op degenen die (ver)bouwmogelijkheden krijgen en realiseren. Die plicht geldt voor gemeenten bij twee planologische besluiten: de wijziging van het omgevingsplan of de afwijking van het omgevingsplan met een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

Kostenverhaal kan voorafgaand aan zo’n planologisch besluit worden verzekerd door het sluiten van een anterieure overeenkomst of door gemeentelijke gronduitgifte. Met een anterieure overeenkomst wordt bedoeld een overeenkomst die is gesloten voordat het planologisch besluit wordt genomen. Wordt het kostenverhaal niet anterieur of via gemeentelijke gronduitgifte verzekerd dan moet er een publiekrechtelijke basis worden gelegd voor kostenverhaal.

Onder de Omgevingswet wordt, bij de wijziging van het omgevingsplan voor het gebied van de betreffende gebiedsontwikkeling, in het omgevingsplan een kostenverhaalsregel opgenomen. Als via een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit van het omgevingsplan wordt afgeweken worden in die vergunning kostenverhaalsvoorschriften opgenomen. De inhoud van die regels c.q. voorschriften vormt de basis voor de berekening van de hoogte van de kostenverhaalsbijdrage. Die berekening vindt plaats in een aparte kostenverhaalsbeschikking.

Naast de kostenverhaalsregeling kent de Omgevingswet ook een regeling voor financiële bijdragen voor de ontwikkeling van gebieden. Ook daarvoor geldt dat er een privaatrechtelijke route is (via een anterieure overeenkomst) en een publiekrechtelijke route (een afdwingbare regel voor de betaling van een financiële bijdrage in het omgevingsplan). Zie daarover verder paragraaf 1.3 van deze bijlage.

1.2 De kostenverhaalsregeling

De hiervoor genoemde privaatrechtelijke route voor kostenverhaal wordt in de praktijk het meest toegepast. De mogelijkheden van die privaatrechtelijke route worden overigens voor een belangrijk deel bepaald door de mogelijkheden en beperkingen van de publiekrechtelijke route. Die laatste is namelijk het kader, de ‘stok achter de deur’, voor situaties waarin onderhandelingen niet tot afspraken leiden. Als gevolg daarvan heeft de publiekrechtelijke route een schaduwwerking naar de privaatrechtelijke route. Daarom wordt van de kostenverhaalsregeling hierna de publiekrechtelijke route toegelicht als kader voor het geheel van de kostenverhaalsmogelijkheden, tenzij anders vermeld.

Als er een anterieure overeenkomst is gesloten worden kosten verhaald op basis van die overeenkomst en niet op basis van een kostenverhaalsregel in het omgevingsplan.

De kostensoortenlijst kent twee tabellen: een tabel A en een tabel B, mede vanwege de introductie van het organische model van kostenverhaal. Tabel A deel A (voor het organische en het integrale model) en een deel B (alleen voor het integrale model). Deze lijst is opgenomen in bijlage 2. Tabel A bevat de zogenoemde publieke kosten en tabel de zogenoemde kavelkosten. Bij de toepassing van het organische model worden alleen publieke kosten verhaald; bij de toepassing van het integrale model worden zowel publieke kosten als kavelkosten verhaald. Dit zijn geen wetstermen, maar werktermen voor de praktijk. Met publieke kosten wordt met name gedoeld op ambtelijke kosten (plankosten) en op kosten van openbare voorzieningen5Onder openbare voorzieningen vallen bijvoorbeeld zoals wegen en paden, parkeerplaatsen, riolering, groen, waterberging, verlichting, speelplekken. Zowel de kosten van aanleg c.q. aanpassing als de verwerving van de ondergrond zijn verhaalbare kostenposten.. Met kavelkosten wordt met name gedoeld op de inbrengwaarden en kosten van het bouwrijp maken6Bij bouwrijp maken van uitgeefbare delen valt bijvoorbeeld te denken aan de sloop van opstallen, verwijdering van obstakels, kavels en leidingen, dempen van sloten, sanering van bodem- of grondwaterverontreiniging, ophogen, egaliseren, verbetering van drainage. van uitgeefbare delen van een ontwikkellocatie.

De kostenverhaalsplicht geldt voor bepaalde bouwactiviteiten genoemd. Ze zijn opgesomd in het Omgevingsbesluit en opgenomen in bijlage 3 bij deze nota. Het gaat bijvoorbeeld om de bouw van een woning, een hoofdgebouw of de bouw van een andere gebouw groter dan 1.000 m2 bvo, bepaalde uitbreidingen en bepaalde verbouwingen voor een andere functie. De gronden waar zulke bouwactiviteiten planologisch mogelijk worden gemaakt, worden hierna ook wel kostendragers genoemd.

De verhaalbare kosten worden toegerekend naar rato van de verschillen in het opbrengend vermogen van bouwrijpe gronden. Dat betekent bijvoorbeeld dat aan gronden voor sociale huurwoningen een (beduidend) lagere kostenverhaalsbijdrage wordt toegerekend dan aan gronden waar vrije sectorwoningen mogen worden gebouwd.

Voor het verhalen van de kosten gelden de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit (‘de PTP-criteria’). Dat betekent:

  • - De verhaalbare kosten worden toegerekend als ze profijt hebben voor de betreffende gebiedsontwikkelingen en daarvoor (mede) worden gemaakt;
  • - Als ook andere gebieden er profijt van hebben dan worden de kosten aan de betreffende gebiedsontwikkelingen proportioneel toegerekend, dat wil zeggen naar de mate waarin ze er profijt van hebben;
  • - Als andere gebieden ook profijt hebben wordt met een praktijkterm gesproken over bovenwijkse kosten: Het profijt overstijgt de locatie (de wijk) van de betreffende gebiedsontwikkeling. Dat profijt kan zich uitstrekken over meerdere gebiedsontwikkelingen, maar ook over gebieden met bestaande bebouwing. Als er profijt is voor gebieden met bestaande bebouwing, kan het deel dat daaraan wordt toegerekend niet meer feitelijk worden verhaald op basis van de kostenverhaalsregeling. De gemeente moet voor dat deel naar andere dekking zoeken. Zaken waarvoor de hierna te benoemen financiële bijdragen worden bedongen, hebben vaak ook een bovenwijks karakter. Dan wordt er ook gekeken naar profijt voor meerdere gebiedsontwikkelingen. Maar om verwarring te voorkomen wordt daar echter niet de term bovenwijkse kosten gebruikt.

Aan het eind van de exploitatie van de gebiedsontwikkeling volgt een herberekening op basis van de werkelijk gemaakte kosten; dit met het oog op een eindafrekening. Als dan blijkt dat er bij de kostenverhaalsbeschikking een te hoog bedrag in rekening is gebracht, volgt er een terugbetaling aan de houder van die beschikking, na aftrek van 5%.

Het opleggen van een kostenverhaalsbijdrage verloopt via een kostenverhaalsbeschikking. Een partij die van de bouwmogelijkheden gebruik wil maken moet, naast een omgevingsvergunning voor het bouwen, afzonderlijk zo’n beschikking aanvragen. Zolang de bijdrage niet betaald is mag de bouwactiviteit niet starten. De gemeente mag, als uitzondering daarop, weliswaar een betalingsregeling bieden, maar dan moet ze een garantstelling eisen.

De Omgevingswet kent twee modellen voor publiekrechtelijk kostenverhaal, namelijk een model dat past bij integrale ontwikkelingen en een model dat past bij organische ontwikkelingen. De verschillen tussen een integrale en een organische ontwikkeling zijn kortgezegd de volgende:

  • - bij een integrale ontwikkeling bepaalt de gemeente welke functies er komen en bepaalt de gemeente wat het eindbeeld moet worden van de ontwikkellocatie (met name ook wat de openbare ruimte betreft). De gemeente bepaalt ook binnen welke periode zij de nieuwe functies gerealiseerd wil zien;
  • - bij een organische ontwikkeling maakt de gemeente meerdere functies mogelijk en is de keus daartussen aan de eigenaar. De gemeente hanteert geen eindbeeld, omdat de ene keus van de eigenaren tot een ander eindbeeld kan leiden dan de andere keus. Dat werkt door in de manier waarop de openbare ruimte kan worden ingericht. De gemeente bepaalt niet binnen welke periode zij de nieuwe functies gerealiseerd wil zien; sterker, zij stuurt niet op realisatie. Vrijheid voor de eigenaren betekent ook dat zij er voor kunnen kiezen de huidige functies te laten voortbestaan.
  • - Dergelijke vrijheden bij organische ontwikkeling leiden tot allerlei onzekerheden als het gaat om het ramen van de kosten en de opbrengsten van de gebiedsontwikkeling. De wetgever heeft daarom een kostenverhaalsmodel voor integrale ontwikkelingen en een kostenverhaalsmodel voor organische ontwikkelingen in de Omgevingswet opgenomen. Het model voor integrale ontwikkelingen wordt het model met tijdvak genoemd; het model voor organische ontwikkelingen wordt het model zonder tijdvak genoemd. Het model met tijdvak is geënt op de principes voor een exploitatieplan zoals bekend uit de Wro. Tussen beide modellen bestaan allerlei formele verschillen. De meest opvallende zijn:
  • - Zoals gezegd: bij het organische model worden alleen de publieke kosten verhaald, bij het integrale model ook de kavelkosten.
  • - Manier van kostenbepaling. Het organische model is ontworpen om ook kosten te kunnen verhalen bij de onzekerheden die eigen zijn aan organische gebiedsontwikkelingen. Dat betekent dat er geen opbrengsten hoeven te worden geraamd (wat wel moet in het integrale model) en dat de kosten op een grofmaziger manier mogen worden bepaald dan in het integrale model.
  • - Macro-aftopping versus waardevermeerderingstoets. Ook dit zijn geen wetstermen, maar werktermen voor de praktijk. Beiden vormen een soort toets voor de vraag of een uitgeefbare gronden in financieel opzicht de kostenverhaalsbijdrage kunnen dragen.

    De macro-aftopping moet worden toegepast bij het integrale model. Dan wordt van het gehele kostenverhaalsgebied bezien wat het totaalniveau is van de geraamde grondopbrengsten en van de geraamde kosten. Zijn er meer kosten dan opbrengsten, dan wordt het kostenverhaal afgetopt op het niveau van de opbrengsten. Het tekort komt voor rekening van de gemeente.

    De waardevermeerderingstoets moet worden toegepast bij het organische model. Die werkt niet op het niveau van het gehele kostenverhaalsgebied, maar op het niveau van de locatie waarvoor de kostenverhaalsbeschikking wordt aangevraagd. Als zo’n beschikking wordt aangevraagd voor een deel van het kostenverhaalsgebied, moet worden bezien wat de opbrengstwaarde van dat gebiedsdeel is. Daarop worden in mindering gebracht de kosten van inbrengwaarden (waaronder ook de kosten om dat deelgebied bouwrijp te maken). Het saldo wordt de waardevermeerdering genoemd. Als dat saldo te klein is om de berekende kostenverhaalsbijdrage te voldoen, dan is het tekort voor rekening van de gemeente.

1.3 De regeling over financiële bijdragen

De Omgevingswet bepaalt in artikel 13.22 dat de gemeente in anterieure overeenkomsten financiële bijdragen voor de ontwikkeling van gebieden kan overeenkomen. Er moet dan sprake zijn van een samenhang, te benoemen in de omgevingsvisie of in een programma.

De Omgevingswet heeft in artikel 13.23 en 13.24 een regeling op grond waarvan in het omgevingsplan7Zo’n regel over een afdwingbare financiële bijdrage kan alleen in het omgevingsplan worden opgenomen, niet in een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. een regel kan worden opgenomen voor een afdwingbare financiële bijdrage. Deze mogelijkheid geldt, net als bij het reguliere kostenverhaal, voor de specifieke bouwactiviteiten die het Omgevingsbesluit noemt (bijlage 3 bij deze nota). Deze afdwingbare mogelijkheid geldt voor een zestal categorieën van ontwikkelingen. Die categorieën zijn opgesomd in artikel 8.21 van het Omgevingsbesluit (opgenomen in bijlage 4 van deze nota).

Samengevat gaat het bij deze zes categorieën om:

  • - Wijziging van de inrichting van het landelijk gebied;
  • - Aanleg of wijziging van natuurgebieden;
  • - Aanleg van infrastructuur;
  • - Aanleg van recreatievoorzieningen;
  • - Compensatie van een tekort aan sociale huur- of -koopwoningen;
  • - Stedelijke herstructurering.

Eén daarvan (onderdeel e) is de compensatie voor sociale woningbouw. Veel gemeenten hanteren een beleidsnorm voor het aandeel sociale woningbouw, een algemeen percentage ten opzichte van de andere prijscategorieën. De praktijk laat zien dat het niet op elke ontwikkellocatie mogelijk of wenselijk is dat percentage te hanteren. Wanneer de gemeente op een ontwikkellocatie een lager percentage sociale huurwoningen zou toelaten dan volgens de gemeentelijke beleidsnorm is de gemeente, met de regeling van artikel 13.23 Omgevingswet, bevoegd voor die ontwikkellocatie een bedrag aan financiële compensatie op te leggen. Die is ervoor bedoeld om op andere ontwikkellocaties dan het compenserende aandeel sociale huurwoningen te kunnen realiseren. Dat mag voor zover de gemeente voor die compenserende deelgebieden een tekort op de grondexploitatie of op het kostenverhaal ervan gaat oplopen.

De andere vijf van de zes categorieën betreffen diverse ongelijksoortige zaken. Wanneer bepaalde investeringen, die de gemeente wil doen, niet geschaard kunnen worden onder de zaken van de kostensoortenlijst, zou bezien kunnen worden of die zaken wel geschaard kunnen worden onder één van die zes categorieën financiële bijdragen.

De elementen waarvoor de gemeente privaatrechtelijk of publiekrechtelijk een financiële bijdrage kan verkrijgen worden hierna ook wel kostenvragers genoemd. De gronden waar de gemeente (met planologische besluiten) bouwactiviteiten mogelijk wil maken die in aanmerking komen voor het doen van een financiële bijdrage worden hierna kostendragers genoemd.

Een belangrijk aandachtspunt is dat de publiekrechtelijke toepassing minder mogelijkheden kent dan de privaatrechtelijke toepassing.

Voor de privaatrechtelijke toepassing heeft de wetgever het mogelijk gemaakt dat er meer kostendragers zijn dan alleen de aangewezen bouwactiviteiten van artikel 8.13 Omgevingsbesluit. Want artikel 8.20 Omgevingsbesluit voegt er een aantal bouw- en ook gebruiksactiviteiten aan toe. Daardoor wordt het bijvoorbeeld mogelijk om ook velden met zonnepanelen aan te merken als kostendrager. Voor de publiekrechtelijke toepassing geldt de toevoeging van artikel 8.20 Omgevingsbesluit niet. Daar worden de kostendragers beperkt tot de aangewezen bouwactiviteiten van artikel 8.13 Omgevingsbesluit. De lijst van artikel 8.20 is opgenomen als bijlage 5.

Samenhang benoemen

Om via de publiekrechtelijke route financiële bijdragen te kunnen verkrijgen moet de functionele samenhang worden onderbouwd tussen de kostendragers en de kostenvragers.

Voor de privaatrechtelijke toepassing geldt dat de samenhang tussen kostenvragers en kostendragers moet worden benoemd in een omgevingsvisie of programma.

Bijdrage tot wat financieel haalbaar is

Voor de publiekrechtelijke toepassing geldt dat de hoogte van de financiële bijdrage wordt afgetopt tot een bedrag dat de locatie kan dragen. Het betreft dan de locatie waarvoor de kostenverhaalsbeschikking wordt aangevraagd (artikel. 13.23 lid 3 Omgevingswet).

Voor de privaatrechtelijke toepassing geldt dat in de omgevingsvisie c.q. het programma moet worden aangegeven dat de ontwikkeling van de kostendragende locatie financieel nog wel uitvoerbaar moet zijn met het bedingen van een bijdrage8Volgens de Toelichting op Nota van Wijziging waarmee artikel 13.22 (via de Aanvullingswet grondeigendom) in de Omgevingswet werd opgenomen..

PTP-criteria van toepassing?

Er is nog een ander aandachtspunt bij de publiekrechtelijke toepassing van financiële bijdragen. Voor deze financiële bijdragen gelden de PTP-criteria formeel niet. Zoals gezegd worden in artikel 8.21 Omgevingsbesluit een zestal categorieën (kostenvragers) geregeld waarvoor een bijdrage kan worden opgelegd in het omgevingsplan. Sommige daarvan kunnen worden beschouwd als een dubbeling ten opzichte van de zaken die op de kostensoortenlijst staan, zoals bijvoorbeeld wegen. De wetsgeschiedenis9In de toelichting op het besluit tot wijziging van het Omgevingsbesluit waarin artikel 8.21 aan het Omgevingsbesluit werd toegevoegd. wijst uit dat, als voor een van deze categorieën ook kostenverhaal via afdeling 13.6 van de Omgevingswet (het reguliere kostenverhaal) mogelijk is, dit niet ook nog eens (aanvullend) via een financiële bijdrage kan plaatsvinden. Met andere woorden: als, met toepassing van de PTP-criteria, voor de verbreding van een weg de toerekening van 60% proportioneel is, kan de resterende 40% niet ook nog via een financiële bijdrage aan hetzelfde kostenverhaalsgebied worden opgelegd. Anders wordt het echter als de verbreding van die weg geen causaal verband heeft met het kostenverhaalsgebied. Als er dan echter wel een functionele samenhang10Een functionele samenhang is er (ook) als de kostendrager profijt heeft van de kostenvrager. Dat kan worden afgeleid uit de Toelichting op het ontwerpbesluit tot wijziging van het Ob waarin de artikelen 8.21 en 8.22 aan het Ob worden toegevoegd. is met dat kostenverhaalsgebied kan voor die kosten wel een financiële bijdrage worden opgenomen.