Het op afstand zetten van gemeentelijke uitvoerende taken, bijvoorbeeld door middel van verzelfstandiging van gemeentelijke diensten of deelneming in organisaties op afstand van het gemeentebestuur, is geen doel op zichzelf. Het vertrekpunt is dat er sprake moet zijn van een publiek belang. Dat publiek belang moet effectief en efficiënt worden geborgd, waarbij een risico-inschatting wordt gemaakt. De behoefte of noodzaak aan sturing speelt bovendien een rol in de vraag hoe het publieke belang het beste kan worden behartigd.
Voor het beslissen over het aangaan van een verbonden partij hanteert de gemeente een afwegingskader (beslisboom) als leidraad. Het afwegingskader is erop gericht om te bepalen of een verbonden partij het beste instrument is om een publiek belang te borgen. Het afwegingskader wordt gehanteerd op het moment dat de vraag zich voordoet of een relatie met een verbonden partij zal worden aangegaan.
Het kader is zowel hanteerbaar voor nieuwe taken als voor bestaande taken van de gemeente. Daarnaast is het kader ook toepasbaar bij het beoordelen van een bestaande relatie met een verbonden partij.
Voor het beslissen over het aangaan van een verbonden partij hanteert de gemeente de volgende beslisboom. Deze wordt vervolgens toegelicht.
Toelichting beslisboom
Stap 1: Is er sprake van een publiek belang bij de uitvoering van de taak?
De uitvoering van een publieke taak staat steeds ten dienste van het publiek belang. Wat een publiek belang is, vraagt om een politieke beoordeling en wordt bepaald door de gemeenteraad. In zijn algemeenheid is sprake van een publiek belang als een taak gunstig is voor het welzijn of de welvaart van een groep inwoners (zonder dat dit tot nadelen voor de rest van de inwoners leidt), maar deze groep niet in staat is de taak zelf uit te (laten) voeren. Het gaat om een maatschappelijk belang, waarvan de overheid zich de behartiging aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt.
De aanwezigheid van een publiek belang kan worden vastgesteld aan de hand van de volgende vragen:
is er sprake van een maatschappelijk belang? Een publiek belang komt voort uit een maatschappelijk belang. Een maatschappelijk belang is een belang waarvan de behartiging voor de gehele samenleving gewenst is;
dient de gemeente dit maatschappelijke belang te dienen? Een maatschappelijk belang wordt een publiek belang als de gemeente dit belang behartigt uit de overtuiging dat het anders onvoldoende wordt gediend.
Stap 2: Is volledige gemeentelijke betrokkenheid bij de uitvoering noodzakelijk?
Volledige gemeentelijke betrokkenheid kan noodzakelijk zijn bij wettelijke taken. De gemeente voert de activiteiten zelf uit. Als er geen volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk is, dan volgt stap 3.
Stap 3: Kan de gemeente ook als regelgever, subsidieverlener of inkoper/opdrachtgever het publiek belang behartigen?
De volgende vraag gaat in op de mate van complexiteit van de taak en daarmee van de relatie met de gemeente. Indien de gemeente het publieke belang als regelgever, subsidieverlener of opdrachtgever voldoende kan behartigen, is zelf doen niet noodzakelijk en kan er worden uitbesteed. Voorwaarde is wel dat daaraan voordelen zijn verbonden, bijvoorbeeld doordat de taak bij uitbesteding efficiënter en tegen lagere maatschappelijke kosten kan worden uitgevoerd. Het gaat in het algemeen om taken die goed af te bakenen zijn en in die zin minder complex zijn qua uitvoering en bewaking door de gemeente.
Als er geen volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk is, dan kan de gemeente optreden als:
regelgever, door het geven van voorschriften voor uitvoering van de publiek taak;
subsidieverlener, door het laten verrichten van de publieke taak door derden door verstrekking van subsidie;
inkoper van goederen en diensten, door het aangaan van een privaatrechtelijke overeenkomst met andere partijen die de publieke taken zullen uitvoeren.
Zijn er geen voordelen te behalen door uitbesteding, dan rest de mogelijkheid om de taak zelf uit te voeren
Het kan echter voorkomen dat de gemeente van oordeel is dat de sturing op deze manier onvoldoende waarborgen geeft om een goede behartiging van het publieke belang te kunnen garanderen. In dit geval kan de gemeente er voor kiezen actief te participeren in de derde organisatie; zie stap 4 hieronder. De gemeente vervult dan naast de opdrachtgevende (klant-)rol ook een eigenaarsrol: zij is bestuurlijk vertegenwoordigd in de organisatie. Door hiervoor te kiezen verkrijgt de gemeente een grotere betrokkenheid bij de dagelijkse gang van zaken en heeft ze directere sturings- en beïnvloedingsmogelijkheden. Hier staat dan wel weer tegenover dat de gemeente zowel de opdrachtgevende rol als de (mede)-eigenaarsrol vorm moet geven.
Stap 4: De mogelijkheid het publiek belang te behartigen via deelname in een verbonden partij
Als er geen volledige, eigen gemeentelijke uitvoering is vereist of mogelijk is, en de gemeente kan het publieke belang onvoldoende als inkoper/opdrachtgever behartigen, dan behoort deelname in een verbonden partij tot de mogelijkheden. Zoals in hoofdstuk 2 aangegeven heeft de wetgever hierbij een voorkeur voor de publiekrechtelijke vorm van een gemeenschappelijke regeling boven een privaatrechtelijke vorm.
Om een keuze te maken daadwerkelijk deel te nemen aan een verbonden partij is een nadere afweging van die deelname noodzakelijk. Een keuze om de publieke taken zelf uit te (blijven) voeren, is uiteraard ook mogelijk.
Uitvoering van een publieke taak door een verbonden partij is alleen een optie, als dit het beste door een verbonden partij kan worden gedaan en daarmee het publiek belang optimaal wordt behartigd. Aantoonbare meerwaarde is een belangrijk argument om te kiezen voor een verbonden partij. Bestuurlijke doelen, financiële belangen en organisatorische efficiencyvoordelen moeten tegen elkaar worden afgewogen, als ook de vraag of de gemeente voldoende kennis en kunde in huis heeft om de taak zelfstandig te kunnen uitvoeren. In de afweging staat de vraag centraal of samenwerking in een verbonden partij de meest geëigende vorm is voor doelrealisatie tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten. De uiteindelijke beslissing tot deelname is een politiek-bestuurlijke keuze die wordt gemaakt door het college en de gemeenteraad.
Bij de afweging kunnen de volgende algemene criteria en voor- en nadelen van deelname worden betrokken. Daarna worden ook nog enkele specifieke factoren besproken (o.a. fiscaal).
Algemene criteria voor deelname:
Onder meer de volgende algemene criteria kunnen worden toegepast:
de (potentiële) kosten voor publieke taken zijn niet op te brengen door één afzonderlijke gemeente;
de gemeente heeft te weinig kennis en expertise in huis om de taak in eigen beheer te kunnen uitvoeren;
de bij publieke opgaven betrokken partners willen soms met alle overheden gezamenlijk spreken;
de effecten van overheidshandelen zijn soms gemeentegrenzen overschrijdend;
door samenwerking is soms betere en goedkopere taakuitvoering mogelijk;
de mogelijkheid om als sterkere actor op te treden.
Voordelen voor deelname:
Argumenten vóór deelname aan een verbonden partij kunnen onder andere zijn:
gemeentelijke beleidsdoelen kunnen (beter) worden gerealiseerd;
effectiviteit en maatschappelijk effect kunnen worden versterkt;
het verkrijgen van efficiency-voordeel door samenwerking;
het spreiden van risico’s door deze te delen met deelnemende partijen;
het verwerven van kennis door het delen van kennis en expertise.
Nadelen voor deelname:
Argumenten tegen deelname kunnen onder andere zijn:
financiële risico’s als gevolg van faillissement van de verbonden partij;
bestuurlijke risico’s als gevolg van bestuurlijke afstand en delen van zeggenschap. Het verkrijgen van (sturings)informatie en het verwerven van invloed vragen meer aandacht van het college dan bij uitvoering door de eigen gemeentelijke organisatie. Door de dubbelrol van de gemeente als eigenaar én opdrachtgever kan vermenging van belangen optreden (zie ook hoofdstuk 5)
Andere factoren (o.a. fiscaal en staatssteun)
Het afwegingskader gaat uit van de politiek-bestuurlijke mogelijkheden en wenselijkheden voor de gemeente, maar er zijn ook andere factoren die van invloed zijn. Met name de (Europese) regels omtrent staatssteun en aanbesteding zijn relevant. Dat geldt ook voor de fiscale regels op het gebied van vennootschapsbelasting en BTW. Nadat op basis van het afwegingskader een voorlopige keuze is gemaakt, zal moeten worden getoetst of die keuze ook past binnen deze regels. In het uiterste geval kan dit betekenen dat de keuze op basis van de gemaakte afweging niet mogelijk blijkt te zijn of niet wenselijk is (bijvoorbeeld om financiële redenen). Er zal dan moeten worden gekozen voor een andere variant. Het feit dat de uitvoering van sommige taken van de gemeente valt onder de Wet op de vennootschapsbelasting, betekent dat dit element bij de toetsing van groter belang wordt.
We gebruiken noodzakelijke cookies voor je account en beveiliging. Voor anonieme gebruiksstatistieken (Google Analytics) vragen we je toestemming. Meer over cookies