Begrippenlijst

Hieronder lichten we de meest gebruikte begrippen op het terrein van gemeentelijke grondexploitaties toe. Voor meer informatie verwijzen we ook graag naar de volgende bronnen:

Actief grondbeleid

Een vorm van grondbeleid waarbij de gemeente grond verwerft, bouw- en woonrijp maakt en kavels verkoopt met het oog op de gewenste bebouwing. De gemeente draagt daarbij het economisch risico op de grondexploitatie.

Algemene reserve grondexploitatie

Een bestemmingsreserve die bedoeld is om de risico’s die samenhangen met langlopende grondexploitaties op te kunnen vangen. Jaarlijks worden eventuele verliezen gedekt door een bijdrage vanuit de reserve of worden (tussentijds) behaalde winsten toegevoegd aan de reserve. Op deze wijze kan het geheel van de gemeentelijke grondexploitaties budgettair neutraal en ‘self-supporting’ in de begroting worden opgenomen.

Anterieure overeenkomst

Een overeenkomst over de ontwikkeling van een locatie met grondeigenaren of ontwikkelaars voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan. De overeenkomst bevat bepalingen over het gewenste programma, de ruimtelijke procedure, de inrichting van de openbare ruimte, het verhaal van kosten, de wijze van uitvoering en beoogde planning.

BBV (Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten)

De door het rijk vastgestelde regelgeving waaraan de begroting en de verantwoording van de lagere overheden moeten voldoen.

Balanswaarde

De boekwaarde van het complex na aftrek van eventueel gevormde voorzieningen voor verwachte verliezen.

Boekwaarde

De boekwaarde van een complex is het saldo van de verrichte investeringen en de gerealiseerde opbrengsten. De boekwaarde kan worden verhoogd met vervaardigingskosten (bouw- en woonrijp maken, plankosten en overige kosten volgens het Besluit ruimtelijke ordening) voor zover de marktwaarde dit toelaat. De boekwaarde daalt door kavelopbrengsten (en kan mogelijk negatief worden). Nadat alle kavels zijn uitgegeven en de openbare ruimte is opgeleverd kan het complex worden afgesloten en zal het eindresultaat verantwoord worden.

Bouwgrond in exploitatie, BIE

Die gronden in eigendom van de gemeente, waarvoor door de gemeenteraad een grondexploitatiecomplex met een grondexploitatiebegroting is vastgesteld.

Het startpunt van bouwgrond in exploitatie (BIE) is het raadsbesluit met de vaststelling van het bestemmingsplan en het grondexploitatiecomplex, inclusief grondexploitatiebegroting. Vanaf dat moment wordt de BIE geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans.

Bouwrijp maken

Grond geschikt maken voor de beoogde nieuwbouwontwikkeling door bodemsanering, grondwerken en aanleg van civiele infrastructuur (bouwstraten, watergangen, riolering en kabels en leidingen van nutsbedrijven).

Complex

Zie Grondexploitatiecomplex.

Contant maken

Een methode om alle kosten en opbrengsten in de toekomst met rente terug te rekenen tot een bepaald peilmoment, met als doel verschillende kasstromen in de tijd vergelijkbaar te maken. Hiervoor gebruiken we het disconteringspercentage.

Contante waarde (of netto contante waarde, NCW)

De (netto) contante waarde is het saldo van de kasstroom uit toekomstige investeringen en opbrengsten, teruggerekend naar een peildatum. Vaak wordt als peildatum 1 januari van het lopende begrotingsjaar gehanteerd. Dit moment valt namelijk samen met 31 december van het juist afgesloten boekjaar en is relevant voor de waardering van de complexen in het kader van de jaarrekening.

Disconteringspercentage

Het rentepercentage waarmee de eindwaarde wordt teruggerekend naar de contante waarde op peildatum. Dit percentage (momenteel 2%) wordt ook gehanteerd voor het berekenen van de hoogte van verliesvoorzieningen.

Eindwaarde

Het begrote resultaat van een complex op de verwachte einddatum, rekening houdend met kosten- en/of opbrengstenstijging en met rente tijdens de looptijd.

Faciliterend grondbeleid

Een vorm van grondbeleid waarbij de gemeente de grond niet zelf verwerft, maar de ontwikkeling aan de eigenaren zelf overlaat binnen door de gemeente te stellen kaders. De afspraken over de ontwikkeling worden daarbij vastgelegd in een (anterieure) overeenkomst.

Grondbeleid

De manier waarop de gemeente om wil gaan met gronden waarop ontwikkeld kan worden (en indien van toepassing ook van bestemming wijzigt). Het te voeren grondbeleid beoogt ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken die bijdragen aan het realiseren van doelstellingen uit de programma’s Plezierig wonen, Fijn leven en Werken en ondernemen in een sterke regio.

Grondexploitatie / exploitatiebegroting / grex

De financiële vertaling van een grondexploitatiecomplex, waarbij de kosten en opbrengsten gefaseerd zijn in tijd.

De investeringen bestaan uit verwervingskosten, civiele kosten voor het bouw- en woonrijp maken, plankosten en rentelasten. Daarbij wordt rekening gehouden met prijsstijgingen door inflatie. De opbrengsten bestaan uit de verkoopopbrengsten van bouwrijpe kavels en eventuele subsidies of andere bijdragen. Tot de grondexploitatie behoren niet de kosten die verband houden met het oprichten of exploiteren van vastgoed. Ook het beheer van de woonrijp gemaakte openbare ruimte behoort niet tot de grondexploitatie.

Grondexploitatiecomplex (ook wel complex)

Een grondexploitatiecomplex is een ruimtelijk plan, voorzien van een financiële vertaling. Het grondexploitatiecomplex bevat de grondexploitatieopzet met daarin opgenomen: (a) een kaart van het grondexploitatiecomplex, (b) een beschrijving van de bestemming, het bouwprogramma en de inrichting van de openbare ruimte en (c) een grondexploitatiebegroting.

Indexatie van prijzen

Een grondexploitatie is een berekening over meerdere jaren. De uitgaven en inkomsten in de exploitatiebegroting per complex zijn opgenomen volgens het huidige prijspeil. In de begroting houden we rekening met prijsstijgingen door inflatie. In het MPG wordt vermeld met welke parameters gerekend is. Hierbij baseren we ons op marktinformatie. De opbrengsten zijn omwille van het voorzichtigheidsbeginsel niet geïndexeerd.

Marktwaarde

Het geschatte bedrag waartegen vastgoed zou worden overgedragen op de waardepeildatum tussen een bereidwillige koper en een bereidwillige verkoper in een zakelijke transactie, na behoorlijke marketing en waarbij de partijen zouden hebben gehandeld met kennis van zaken, prudent en niet onder dwang.

Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken, commissie BBV, december 2023

Notitie van de commissie BBV over de verschillende aspecten rond de verantwoording van grondexploitaties. De notitie bevat stellige uitspraken en richtlijnen die het kader vormen voor de wijze waarop de gemeentelijke begroting en verantwoording via de jaarrekening moeten zijn ingericht.

Percentage of completion methode [POC]

Een methode om tussentijds (jaarlijks) te kunnen bepalen welke winst op een verantwoorde wijze als gerealiseerd kan worden beschouwd. De commissie BBV heeft deze methodiek voorgeschreven en in haar notitie uitgebreid toegelicht.

In essentie worden twee factoren bepaald: het percentage van de kosten die gerealiseerd zijn ten opzichte van de totaal begrote kosten en het percentage van de gerealiseerde opbrengsten ten opzichte van de totaal begrote opbrengst. Beide percentage worden met elkaar vermenigvuldigd en vormen zo het POC.

Een voorbeeld: als 60% van de kosten is gerealiseerd en 50% van de kavels is verkocht, dan is het POC 60% x 50% = 30%.

Het POC geeft aan welk deel van het project gerealiseerd is. Door dit percentage te vermenigvuldigen met de begrote winst wordt bepaald hoeveel winst tot dat moment gerealiseerd is. Door hier de winst die in eerdere jaren al is verantwoord op in mindering te brengen, resteert de winst die in het lopende boekjaar kan worden verantwoord. De begrote winst wordt zo nodig gecorrigeerd voor risico’s.

Strategische aankoop / aanhouden strategische posities

In het kader van grondbeleid verwerft de gemeente soms onroerend goed (panden, grond) met de verwachting dat het eigendom van het onroerend goed gaat bijdragen aan de toekomstige functie van het gebied. Er hoeft op dat moment nog geen sprake te zijn van een concreet, reëel en stellig voornemen tot ontwikkeling. De positie wordt tegen verkrijgingsprijs verantwoord onder de balanspost Materiële vaste activa. Zolang de toekomstige bestemming nog niet vaststaat kunnen eventuele kosten niet aan het actief worden toegerekend. De kosten van beheer en onderhoud komen ten laste van het betreffende boekjaar.

Voorziening voor verlies

Wanneer de exploitatiebegroting resulteert in een verwacht tekort op einddatum, dan wordt hiervoor een verliesvoorziening gevormd ten laste van het jaar waarin dit geconstateerd is. De voorziening wordt bepaald op de contante waarde van het verwachte verlies. Naar analogie met de voorziening voor oninbare debiteuren wordt de verliesvoorziening niet onder de passivazijde van de balans verantwoord, maar komt rechtstreeks in mindering op de boekwaarde van het complex onder de post Voorraden. Jaarlijks beoordelen we of de voorziening bijgesteld moet worden.

Als het tekort onafwendbaar is (er kunnen geen maatregelen worden genomen om investeringen te verlagen of opbrengsten te verhogen), dan zal een afwaardering van de boekwaarde moeten plaatsvinden tot lagere marktwaarde.

Weerstandscapaciteit voor grondexploitaties

De benodigde weerstandscapaciteit is het totaal van de marktrisico’s en specifieke projectrisico’s voor de verschillende complexen binnen de grondexploitatie. De beschikbare weerstandscapaciteit wordt gevormd door de Algemene reserve Grondexploitatie, een deel van de verwachte winst en het budget voor onvoorziene uitgaven. De verhouding tussen de benodigde en de beschikbare capaciteit noemen we het weerstandsvermogen.

In het MPG wordt de benodigde weerstandscapaciteit aangegeven voor het geheel van de complexen. In de paragraaf Grondbeleid als onderdeel van de jaarrekening wordt nader ingegaan op het weerstandsvermogen.

Winstneming (tussentijds)

Winsten worden verantwoord naar rato van de voortgang van het betreffende complex BIE volgens de voorgeschreven methodiek van tussentijdse winstbepaling. We verwijzen naar de toelichting bij Percentage of Completion [POC] methode.

Woonrijp maken

Aanleg en inrichting van de openbare ruimte, groenvoorzieningen, riolering, straatverlichting, meubilair en speel- en parkeervoorzieningen. Woonrijp maken vindt doorgaans plaats aan het eind van het project of na afronding van de bouwactiviteiten. Bij het afsluiten van het complex wordt de woonrijp opgeleverde openbare ruimte beheerd en onderhouden als onderdeel de reguliere bedrijfsvoering.

Relevante bronnen voor meer informatie

Landelijke literatuur

  • - Grondbeleid voor raadsleden, VNG, oktober 2018
  • - Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2019, coproductie van Bouwend Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, NEPROM en VNG, september 2019
  • - Handreiking grondeigendom Omgevingswet, ministerie BZK, mei 2022
  • - Gebiedsontwikkeling voor raadsleden, Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling (SKG) van de TU Delft en de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, 2022
  • - Notitie grondbeleid in begroting en jaarstukken, commissie BBV, december 2023
  • - Praktijkhandreiking taxaties gebiedsontwikkelingen, RICS, december 2024
  • - Didam-arrest, diverse jurisprudentie

Regionale kaders

  • - Regionale Woonagenda Achterhoek
  • - Regionaal Programma Werklocaties Achterhoek

Gemeente Berkelland, lokale kaders

  • - Algemene verordening ondergrondse infrastructuren 2015
  • - Algemeen belang besluit Wet Markt en Overheid, november 2015
  • - Algemene voorwaarden voor de verkoop van onroerende zaken 2018
  • - Nota reserves en voorzieningen 2023
  • - Leidraad inrichting openbare ruimte, juni 2024
  • - Groenbeleidsplan 2024-2033
  • - Watertakenplan 2024-2034
  • - Omgevingsvisie Berkelland 2024
  • - Financiële verordening Berkelland 2025

Vormen van samenwerking

Publiek-private samenwerking

In de Nota Grondbeleid zijn drie hoofdvormen van beleid opgenomen: actief als gemeente ontwikkelen, faciliterend meewerken aan particuliere initiatieven en een wijze van samenwerking tussen gemeente en particuliere partijen (PPS).

Er zijn verschillende manieren waarop een PPS constructie vorm en inhoud kan krijgen. Hieronder lichten we deze op hoofdlijnen toe. Daarbij moet bedacht worden dat de meest geschikte vorm van samenwerking per gebiedsontwikkeling kan verschillen. Aspecten als grondbezit, bereidheid tot winst- en risicodeling, inbreng van specifieke kennis en mogelijkheden om de beoogde bouwwerken te realiseren spelen hierbij een rol. Ook mengvormen zijn denkbaar.

Joint venture

De gemeente en private partijen kunnen ervoor kunnen kiezen om samen een stuk grond te gaan ontwikkelen. Bij een dergelijke samenwerking wordt dan een gezamenlijke onderneming gestart, waarin partijen samen gronden inbrengen en ontwikkelen. Het voordeel is dat partijen door de samenwerking kunnen profiteren van elkaars expertise, waarmee de mogelijkheid wordt geboden dat ieder doet waarin ze het best zijn (win-winsituatie). De samenwerking kan in verschillende vormen plaatsvinden. Meestal wordt een aparte entiteit opgericht, bijvoorbeeld een BV, NV, CV/BV, VOF of stichting.

In deze samenwerkingsverbanden wordt het economisch risico op het bouwrijp maken gedeeld tussen gemeente en marktpartijen. Indien gronden worden ontwikkeld in een aparte entiteit, dan moeten de verslaggevingsregels worden toegepast die voor de betreffende entiteit van toepassing zijn. Het samenwerkingsverband komt in de begroting en jaarstukken tot uiting in de paragraaf verbonden partijen.

Bouwclaim

Bij een bouwclaim komen gemeente en private partijen overeen dat de private partijen hun ruwe bouwgrond verkopen aan de gemeente, in ruil waarvoor zij de grond na het bouw- en woonrijp maken (door de gemeente) weer overnemen. Het economisch risico komt dan, net als bij actief grondbeleid, geheel bij de gemeente te liggen. Het is dus van belang dat de gemeente goede afspraken maakt over het moment waarop de private partijen de bouwrijpe grond weer zullen overnemen. De gemeente bindt zich immers aan deze private partijen. De overeenkomst komt in de begroting en jaarstukken tot uiting in het programmaplan en in de paragraaf verbonden partijen.

Concessie

Bij een concessie wordt de ontwikkeling zoveel mogelijk aan private partijen overgelaten. De gemeente vraagt dan een bieding op de grond en besteedt de gehele ontwikkeling aan. Tot aan verlening van de concessie ligt het economisch risico bij de gemeente omdat zij grondeigenaar is, na verlening ligt dat risico bij de private partijen omdat zij grondeigenaar zijn geworden. De concessie komt in de begroting en jaarstukken tot uiting in het programmaplan en in de paragraaf verbonden partijen.

Proces voorkeursrecht

Het proces voor vestiging van het voorkeursrecht ziet er (samengevat) als volgt uit:

  • - Voorbereidingsfase
    • - Overleg met eigenaren voor minnelijke verwerving, tenzij op voorhand wordt ingeschat dat partijen hieraan niet wensen mee te werken.
  • - Besluitvorming
    • - Voorkeursrechtbeschikking door de raad eventueel vooraf gegaan door een voorlopig voorkeursrecht gevestigd door het college.
    • - Indien er eerst een voorlopig voorkeursrecht wordt gevestigd door het college dan is het niet verplicht om belanghebbenden vooraf in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen.
    • - Tegen de voorkeursrechtbeschikking kunnen belanghebbenden bezwaar maken. Tijdens die procedure worden belanghebbenden gehoord.
    • - Is het voorkeursrecht voorlopig gevestigd op basis van een voorstel van het college aan de raad dan kunnen belanghebbenden hun zienswijze naar voren brengen over het voorstel van het college aan de raad.
    • - Bekendmaking van de voorkeursrechtbeschikking door toezending aan de eigenaren en beperkt gerechtigden. Ter inzage legging van de voorkeursrechtbeschikking en kennisgeving daarvan in het digitale gemeenteblad. Inschrijving van de voorkeursrechtbeschikking in de openbare registers van het Kadaster.
  • - Rechtsgevolgen
    • - Wettelijk voorkeursrecht ontstaat op het moment van inschrijving in de openbare registers van het Kadaster.
    • - Eigenaar moet gemeente eerst informeren bij voorgenomen verkoop; gemeente heeft 6 weken om een beginselbesluit tot koop te nemen.
    • - Bij aankoop betaalt gemeente marktconforme prijs eventueel vastgesteld door de rechtbank in een prijsvaststellingsprocedure.
    • - Als de gemeente de grond niet koopt mag de eigenaar de grond vrij verkopen voor een periode van drie jaar.
  • - Werkingsduur voorkeursrecht:
    • - Een voorlopig voorkeursrecht heeft een werkingsduur van maximaal drie maanden. Een voorkeursrecht gebaseerd op een omgevingsplan heeft een werking van maximaal vijf jaar. Dit kan verlengd worden met maximaal vijf jaar. Een voorkeursrecht dat is gebaseerd op een omgevingsvisie of omgevingsprogramma of louter op de voorkeursrechtbeschikking zelf heeft een geldigheidsduur van maximaal drie jaar.

Proces onteigening

Het proces om gronden te kunnen onteigenen ziet er in grote lijnen als volgt uit:

  • - Bekrachtigingsprocedure
    • - Ontwerpbesluit: de raad stelt een ontwerpbesluit tot onteigening op en legt dit ter inzage.
    • - Zienswijzen: belanghebbenden kunnen binnen de termijn van zes weken hun zienswijzen op het ontwerpbesluit indienen bij de raad.
    • - Besluit: de raad neemt een definitief besluit tot onteigening en zendt dit aan de belanghebbenden en doet kennisgeving daarvan in het digitale gemeenteblad.
    • - Bekrachtiging: de raad vraagt de bestuursrechter om het onteigeningsbesluit te bekrachtigen.
    • - Belanghebbenden kunnen binnen zes weken bij de rechtbank schriftelijk bedenkingen inbrengen tegen het onteigeningsbesluit.
    • - Uitspraak bestuursrechter: De bestuursrechter toetst of het onteigeningsbesluit rechtmatig is en bekrachtigt dit geheel of gedeeltelijk, of vernietigt het besluit.
  • - Schadeloosstellingsprocedure
    • - De gemeente verzoekt de civiele kamer van de bevoegde rechtbank de onteigeningsschadeloosstelling vast te stellen.
    • - Uitspraak civiele rechter: de civiele rechter bepaalt de hoogte van de schadeloosstelling.

Juridisch kader grondbeleid

In deze bijlage vatten we samen welke wet- en regelgeving van belang is voor de uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid. Dit overzicht is niet limitatief en is slechts bedoeld om op hoofdlijnen te schetsen welke juridische aspecten bij de uitvoering een rol kunnen spelen. De feiten en omstandigheden van iedere afzonderlijke situatie zullen telkens bepalend zijn voor de wettelijke context.

Aanbesteding

De gemeente krijgt te maken met Europese aanbestedingsrichtlijnen als een overheidsopdracht Europees aanbesteed moet worden. De overheidsopdracht kan betrekking hebben op Werken, Leveringen of Diensten. De gemeente heeft een aanbestedingsplicht wanneer de opdracht voor de aanleg van Werken boven de Europese drempelwaarde uitkomt. De actuele drempelwaarden zijn te vinden op de websites van Europa Decentraal en PIANOo Expertisecentrum aanbesteden.

De aanbestedingsrichtlijnen hebben geen rechtstreekse werking. Daarom zijn de aanbestedingsrichtlijnen verwerkt in de Aanbestedingswet 2012. Werken onder het drempelbedrag moeten wel voldoen aan de algemene beginselen van Europese wet- en regelgeving over aanbesteden; de gemeente moet transparant handelen. Dat houdt in dat de gemeente het ‘Besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Berkelland houdende regels omtrent inkoop en aanbesteding Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Berkelland 2017’ toepast.

Aanbesteding bij gebiedsontwikkeling

Wanneer de gemeente bij gebiedsontwikkeling een samenwerking heeft met een ontwikkelaar voert deze soms namens of in opdracht van de gemeente werk uit in het openbaar gebied. De marktpartij moet zich in dat geval houden aan de aanbestedingsregels die voor de gemeente zouden gelden. De gemeente regelt dit in de samenwerkings- of anterieure overeenkomst. We noemen dat “het doorleggen van de aanbestedingsregels”. Het is niet toegestaan om de plicht tot aanbesteden door te leggen wanneer de gemeente kan kiezen om ook een andere partij dan de ontwikkelaar in haar plaats een dienst te laten verrichten. Die keuzemogelijkheid is er wanneer de gemeente alle grond in eigendom heeft.

Gronduitgifte is in principe niet aanbestedingsplichtig. Dit wordt anders wanneer de gemeente in het kader van de ontwikkeling in overeenkomsten eisen stelt die verder gaan dan de mogelijkheden van het publiekrechtelijke kader en de gemeente zich feitelijk gedraagt als opdrachtgever/aanbestedende dienst tegenover de ontwikkelaar. Dit geldt ook wanneer de gemeente een bouwplicht oplegt in haar uitgiftevoorwaarden.

Staatssteun

Op 19 mei 2016 publiceerde de Europese Commissie een nieuwe mededeling over de uitleg van het begrip staatssteun. Ook in de gebiedsontwikkeling en bij aan- of verkoop van gronden kan sprake zijn van staatssteun, waarmee deze mededeling ook van invloed kan zijn op het gemeentelijk grondbeleid. De mededeling geeft onder meer aan dat de overheid moet handelen volgens het “beginsel van de investeerder (handelend) in een markteconomie” (‘Market Economy Investors’ (MEI) principe. Dit houdt in dat een overheid zich moet afvragen wat een particuliere investeerder bij een vergelijkbare investering zou doen onder normale markteconomische voorwaarden. Bij gebiedsontwikkeling is één van de methoden om toepassing te geven aan dit principe het (laten) uitvoeren van een taxatie door een onafhankelijk en gekwalificeerd deskundige. De taxatie moet verder plaatsvinden op basis van algemeen aanvaarde marktindicaties en taxatiecriteria.

Als een gemeente zich niet aan het MEI-principe houdt, kan er mogelijk sprake zijn van bevoordeling door de gemeente. Bevoordeling is bijvoorbeeld het onder de marktwaarde verkopen of boven de marktwaarde aankopen van grond, het verlenen van een subsidie of een korting. In zo’n geval spreken we van staatssteun. Aan de 5 criteria voor het verlenen van staatsteun moet dan overigens wel cumulatief worden voldaan. Wanneer sprake is van staatssteun betreft dit overigens niet direct ongeoorloofde staatssteun. Er zijn vrijstellingen of uitzonderingen mogelijk waarbij de commissie staatssteun toestaat.

Wet Markt en overheid en het algemeen belang besluit

Het doel van de Wet Markt en overheid is om zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen te creëren tussen overheden en (andere) particuliere ondernemingen, rekening houdend met de specifieke publieke taak. De wet verplicht gemeenten om voor economische activiteiten de gedragsregels uit de wet toe te passen.

Eén van de gedragsregels is dat overheden minimaal de integrale kosten van een economische activiteit in de prijs doorberekenen. Op die manier wordt een gelijk speelveld tussen overheidsorganisaties en marktpartijen bevorderd en wordt oneerlijke concurrentie tegengegaan.

Een economische activiteit is iedere activiteit bestaande uit het aanbieden van goederen en diensten op de markt. Voorbeelden van economische activiteiten zijn de verhuur van de ruimten in vastgoed en de exploitatie van sportaccommodaties.

Als de gemeenteraad niet beslist dat die activiteiten in het algemeen belang zijn, dan moet voor elke activiteit tenminste de kostprijs worden bepaald.

Gemeenten kunnen besluiten om een activiteit met een groot maatschappelijk belang vrij te stellen van de invloedssfeer van de Wet Markt en overheid, met een zogenaamd Algemeen Belang Besluit. Met de vaststelling van dit besluit in november 2015 vallen bepaalde activiteiten niet langer onder de gedragsregels van de Wet Markt en overheid. Gemeenten hoeven dan voor de aangewezen activiteiten niet de integrale kosten in de huurprijs door te berekenen. In Berkelland zijn onder meer de volgende activiteiten aangewezen: verhuur van binnen- en buitensportaccommodaties, verhuur maatschappelijk vastgoed en voorzien in begraafplaatsen.

Wet Bibob

De gemeente heeft de “Beleidsregels Wet Bibob gemeente Berkelland 2020” vastgesteld. Dit met het oog op het nader invullen van doelstelling van de “Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur” (Wet Bibob).

De doelstellingen zijn enerzijds het waarborgen van de integriteit van het bestuursorgaan, anderzijds het voorkomen van onbewust faciliteren van criminele activiteiten. Hoofdstuk 3.2 van de beleidsregel gaat over privaatrechtelijke transacties (vastgoedtransacties waarbij de gemeente partij is). De beleidslijn schrijft voor dat de gemeente de wederpartij bij de start van onderhandelingen informeert dat een (Bibob-)toets kan worden verricht. De gemeente kan ook een bepaling in de overeenkomst opnemen dat als de uitkomst van een Bibob-toets onvoldoende waarborgen oplevert voor de integriteit, de gemeente de onderhandelingen met de wederpartij kan afbreken en afzien van het sluiten van een overeenkomst of een bestaande overeenkomst ontbinden zonder dat de gemeente gehouden is om een schadevergoeding te betalen.

Wet open overheid

De Wet open overheid regelt het recht voor burgers (en onderzoekers) op openbaarheid van informatie van de overheid. Voor grondbeleid zijn vertrouwelijkheid van financiële afwegingen en onderhandelingen van belang. In verband hiermee zijn er uitzonderingen op de openbaarheid van toepassing en is het (tijdelijk) opleggen van geheimhouding soms noodzakelijk.

Twee van de uitzonderingen die de wet noemt en die in ieder geval relevant zijn:

  • - Het voorkomen dat het financieel belang van de gemeente wordt geschaad in het kader van toekomstige contractvorming (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b);
  • - Het beschermen van concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f).

Wet op de vennootschapsbelasting

Overheidsondernemingen zijn per 1 januari 2016, in beginsel, belastingplichtig geworden voor vennootschapsbelasting (Vpb). Concreet betekent dit dat de gemeente Vpb moet betalen voor haar grondbedrijf, voor zover zij daarmee een onderneming drijft. Voor de gronden die vallen onder de post voorraden Bouwgronden in exploitatie geldt dat hiervan jaarlijks aangifte moet worden gedaan. Van belang om hierbij op te merken is dat er (grote) verschillen kunnen bestaan tussen de winst zoals verantwoord op basis van het BBV en de fiscaal belastbare winst. Dit wordt verklaard doordat op het moment van invoering een theoretische waardering van de complexen op de openingsbalans moest plaatsvinden. Ook wijkt de jaarlijkse methodiek van resultaatbepaling af.

Btw en overdrachtsbelasting

Grond die door gemeente gekocht wordt zonder dat er een bouwplan aan ten grondslag ligt, valt in principe onder de overdrachtsbelasting. De gemeente is daarvan vrijgesteld. Grond die de gemeente als bouwterrein verkoopt is belast met btw. Dat is onbebouwde grond die ‘kennelijk bestemd is om te worden bebouwd’. Daarbij is het onvoldoende dat alleen de functie is gewijzigd. Het gaat er ook om dat de koper (objectief aantoonbaar) van plan is de bestemming te realiseren. Over het algemeen wordt ervan uitgegaan dat grond in de btw valt als er werkelijk voorbereidende werkzaamheden aan de grond hebben plaatsgevonden. Verkoop van gemeentelijke bouwkavels valt vanwege het bouwrijp maken van het gebied in de btw.

Grondbeleid en het privaatrecht

Voor het privaatrechtelijk handelen van de gemeente geldt dat zij in beginsel contractsvrijheid heeft, mits haar handelen niet in strijd is met geldende wet- en regelgeving en de redelijkheid en billijkheid. Dit geldt overigens ook voor iedere andere partij. De contractsvrijheid wordt voor de gemeente bovendien begrensd door de vraag of zij het privaatrecht wel mag toepassen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

De vraag doet zich voor of de gemeente het privaatrecht mag toepassen in plaats van of naast het publiekrecht. De gemeente heeft daarbij niet altijd de vrije keuze. Soms voorziet een wet al in het antwoord op de vraag of het privaatrecht mag worden toegepast en er onderhandeld en gecontracteerd mag worden. Wanneer dat niet het geval is, is de in de jurisprudentie gevormde zogenoemde ‘doorkruisingsleer’ het toetsingskader. Dit is een uitgebreid leerstuk. In essentie houdt dat in dat de gemeente alleen van het privaatrecht gebruik mag maken wanneer zij daarmee het publiekrecht niet op onaanvaardbare wijze doorkruist. Dat betekent dat de gemeente voor het starten van onderhandelingen moet nagaan of de privaatrechtelijke weg wel mag worden bewandeld of dat zij gebruik moet maken van haar publiekrechtelijke instrumenten.

Bevoegdheid tot sluiten overeenkomsten, verhouding college en gemeenteraad

Op grond van artikel 160 van de Gemeentewet is het college bevoegd tot het doen van private rechtshandelingen (overeenkomsten rond transacties onroerend goed, realiseringsovereenkomsten, publiek-private samenwerkingsovereenkomsten).

Het college geeft vooraf inlichtingen over de uitoefening van de bevoegdheid, als de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In dat geval neemt het college pas een besluit nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen (artikel 169 lid 4 Gemeentewet).

Een alternatieve mogelijkheid is dat het college al wel een besluit neemt tot het sluiten van de overeenkomst, maar daarbij nadrukkelijk een of meer ontbindende of opschortende voorwaarden opneemt, zodat de koop pas bindend is nadat ook de gemeenteraad er mee heeft ingestemd. De zelfstandige en onafhankelijke positie van de gemeenteraad ten opzichte van het college van burgemeester en wethouders wordt benadrukt in een arrest van de Hoge Raad (26 juni 2015, ECL:NL:HR:2015:1737). Het arrest stelt voorop dat gebondenheid van een gemeente zónder instemming van de gemeenteraad zelf in gevallen waarin de gemeenteraad wel een formele positie in het besluitvormingsproces inneemt, slechts in uitzonderingsgevallen aan de orde kan zijn. Dit geldt volgens de Hoge Raad ook wanneer die formele positie is gecreëerd door middel van een contractueel voorbehoud van instemming.

De zelfstandige beslissingsvrijheid van de gemeenteraad brengt mee dat een wederpartij niet erop mag vertrouwen dat handelingen van het college de instemming van de raad hebben indien dat vertrouwen niet mede wordt ontleend aan toedoen van de raad zelf.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Gemeenten zijn verder gehouden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als zij privaatrechtelijk opereren. Dat staat in artikel 3:14 van het Burgerlijk Wetboek. Op 26 november 2021 heeft de Hoge Raad een arrest gewezen (het Didam I-arrest) waarin het gelijkheidsbeginsel verder wordt uitgewerkt ten aanzien van de keuze van een samenwerkingspartner.

Ook voor die datum golden overigens de beginselen van behoorlijk bestuur. Wanneer meerdere partijen interesse bij de gemeente kenbaar hadden gemaakt voor bepaalde gronden moest de gemeente partijen op basis van deze beginselen gelijk behandelen en zorgvuldig met hun belangen omgaan. De gemeente moest op grond van transparante en objectieve criteria kunnen motiveren waarom ze een keuze voor een bepaalde partij maakte. Vanaf het moment dat de Hoge Raad het Didam I-arrest had gewezen, heeft Nederlands hoogste rechtscollege bevestigd dat het onbeperkt één-op-één uitgeven van gronden niet is toegestaan en is het gelijkheidsbeginsel nader uitgewerkt.

Het arrest is niet alleen van toepassing op de verkoop van gemeentelijke onroerende zaken. Uit rechtspraak van latere datum blijkt dat het arrest ook van toepassing is op (erf)pacht, bruikleen, grondruil, huur en (natuur)-beheer.

Recente rechtspraak kleurt bovendien meer in hoe het gelijkheidsbeginsel zich verhoudt tot het vertrouwensbeginsel. Er worden namelijk zaken aan de rechter voorgelegd waarbij deze beginselen met elkaar botsen. Het is dan aan de rechter om belangen af te wegen en te bepalen welk beginsel in die zaak prevaleert. Daarnaast is sinds het wijzen van het Didam I-arrest herhaaldelijk de vraag aan de orde geweest wat het gevolg was van het niet naleven van de Didam-regels van overeenkomsten die gesloten zijn vóór het Didam I-arrest. Leidt dat tot nietigheid of vernietigbaarheid van een gesloten overeenkomst?

Op 15 november 2024 heeft de Hoge Raad daarover uitsluitsel gegeven in het Didam II-arrest. De Hoge Raad oordeelt dat de Didam-regels ook van toepassing zijn op handelen van een overheidslichaam dat heeft plaatsgevonden voorafgaand aan het Didam I-arrest. Verder stelt de Hoge Raad dat een koopovereenkomst die in strijd met de Didam-regels is gesloten, niet nietig of vernietigbaar is.

Een overheidslichaam dat in strijd met de regels uit het Didam I-arrest overgaat tot verkoop van een onroerende zaak, handelt in beginsel onrechtmatig tegenover een (potentiële) gegadigde die bij die verkoop ten onrechte geen gelijke kans heeft gekregen. Op die grond kan een overheidslichaam schadeplichtig zijn jegens die gegadigde. Er kan onder omstandigheden ook aanleiding bestaan om op vordering van de gegadigde het overheidslichaam op grond van onrechtmatig handelen te verbieden tot verkoop of tot levering aan een ander over te gaan. Dit is het geval zolang er nog geen overeenkomst is gesloten of wanneer levering aan de ander niet heeft plaatsgevonden.

Verder stelt de Hoge Raad dat ook wanneer een overheidslichaam een plan heeft ontwikkeld waarin zakelijke (objectieve) voorwaarden zijn gesteld waaraan slechts één partij zou kunnen voldoen, de Didam-regels van toepassing zijn. De Didam-regels dwingen echter niet tot een veiling of tot verkoop aan de hoogste bieder. Aan welke gegadigde een onroerende zaak zal mogen worden verkocht is afhankelijk van de objectieve, toetsbare en redelijke criteria die een overheidslichaam stelt. De Didam-regels bieden ruimte om deze criteria in een beleidsregeling op te nemen.

Mede om die reden legt het gemeentelijk uitgifteprotocol vast hoe de gemeente omgaat met het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel bij de uitgifte van gronden. Zo komen in het uitgifteprotocol de gemeentelijke criteria voor gronduitgifte en de uitgiftevoorwaarden terug.

Verjaring en ongeregistreerd grondgebruik

Er is sprake van ongeregistreerd grondgebruik wanneer (gemeente)grond zonder titel door een derde in bezit wordt genomen. Het gevolg hiervan kan zijn dat die derde door verjaring de eigendom van die grond verkrijgt. Er zijn twee vormen van verjaring: verkrijgende en bevrijdende verjaring. In het geval van verjaring bij ongeregistreerd grondgebruik is dat vrijwel altijd bevrijdende verjaring.

Bevrijdende verjaring

In artikel 3:105 van het Burgerlijk Wetboek (BW)is geregeld dat wie een goed in bezit heeft op het moment waarop de rechtsvordering tot het terugeisen van het bezit verloopt, dat goed verkrijgt, ook al was zijn bezit niet te goeder trouw. De rechtsvordering tot het terugeisen van de grond verjaart, waarna de gemeente haar grond niet meer kan opeisen. De verjaringstermijn voor onroerende zaken is 20 jaar.

Degene die zich op verjaring beroept, moet aantonen dat hij bezitter is. Onder bezit wordt verstaan het houden van een onroerende zaak voor zichzelf. Bij onroerende zaken wordt er echter niet snel van uitgegaan dat iemand een intentie heeft tot het houden van de onroerende zaak voor zichzelf. Dit geldt volgens de jurisprudentie vooral als het publieke gronden betreft.

Arrest Heusden

De Hoge Raad geeft in het arrest Heusden (HR 24 februari 2017 ECLI:NL:HR:2017:309), een handvat om iets te doen tegen het feit dat de grondeigenaar zijn grond al door verjaring kwijtgeraakt is en geen vordering tot revindicatie (opeisen van eigendom) meer kan instellen. Volgens de Hoge Raad kan een vordering uit onrechtmatige daad dan nog wel soelaas bieden: ‘Een persoon die een zaak in bezit neemt en houdt, wetende dat een ander daarvan eigenaar is, handelt tegenover die eigenaar immers onrechtmatig. Dat brengt mee dat deze laatste, mits aan de overige voorwaarden daarvoor is voldaan, kan vorderen dat hem door de bezitter de schade wordt vergoed die hij als gevolg van dat onrechtmatig handelen lijdt.’ Die schadevergoeding kan volgens de Hoge Raad ook uit overdracht van de grond bestaan. Het nalaten regelmatig onderzoek te doen naar eventuele inbezitnemingen door onbevoegden kan de grondeigenaar niet worden tegengeworpen.

Arrest gemeente Laarbeek

De Hoge Raad heeft op 8 november 2024 een arrest gewezen over het in bezit nemen van gronden met een publieke bestemming. Essentie van de uitspraak is dat bij de beoordeling of grond met een publieke bestemming is bezit is genomen, met die bestemming rekening moet worden gehouden.

Verkrijgende verjaring

Voor verkrijgende verjaring geldt een verjaringstermijn van 10 jaar. Het verschil met bevrijdende verjaring is dat bij verkrijgende verjaring vereist is dat de bezitter te goeder trouw is. Voor bezit te goeder trouw geldt dat aan het beroep op verkrijgende verjaring, een verkrijging onder bijzondere titel (bijvoorbeeld koop of schenking) vooraf moet zijn gegaan waarvoor een inschrijving in de registers was vereist. Denk bijvoorbeeld aan de bezitter die niet wist dat hij van een onbevoegde verkreeg of de bezitter die zich niet realiseerde dat hij meer kocht dan de verkoper juridisch kon leveren. Zoals hierboven vermeld, komt deze vorm van verjaring bij onroerende zaken (gronden) zelden voor.

Stuiting

Een lopende verjaringstermijn kan worden afgebroken door stuiting. Een stuitingshandeling is het instellen van een daad van rechtsvervolging (bijvoorbeeld het uitbrengen van een dagvaarding of het indienen van een verzoekschrift) of een schriftelijke aanmaning binnen 6 maanden gevolgd door een daad van rechtsvervolging. De verjaring wordt ook gestuit door erkenning van de wederpartij van het eigendomsrecht van de ander. Door stuiting begint er een nieuwe verjaringstermijn te lopen van 5 jaar. De verjaring treedt niet eerder in dan op het moment waarop ook de oorspronkelijke termijn – als er geen stuiting had plaatsgevonden – zou zijn verstreken.

Motie gemeenteraad 24 juni 2025

De gemeenteraad heeft bij de behandeling van de Nota grondbeleid een motie aangenomen waarbij extra aandachtspunten zijn beschreven. De tekst van de motie is hieronder letterlijk geciteerd:

De raad van de gemeente Berkelland in vergadering bijeen op 24 juni 2025

Overwegende dat:

  • - De gemeenteraad de ambitie heeft om grondbeleid meer in te zetten als strategisch instrument voor o.a. leefbaarheid en toekomstbestendigheid;
  • - Grondbeleid een goed middel is om richting te geven aan urgente maatschappelijke opgaven;
  • - De raad het wenselijk acht dat in situaties met grote maatschappelijke opgaven en een duidelijke regiebehoefte een actieve gemeentelijke rol de voorkeur verdient.

Verzoekt het college:

  • - De ambitie van de raad voor proactieve sturing te betrekken bij de afwegingen over de gemeentelijke rol per gebiedsontwikkeling, en daarbij in voorkomende gevallen actief grondbeleid te hanteren waar dit bijdraagt aan urgente maatschappelijke opgaven zoals:
    • - Het versnellen van woningbouw, met bijzondere aandacht voor betaalbare woningbouw voor starters, senioren en andere aandachtgroepen, met name gericht op de woningbouwopgave na 2030;
    • - Het versneld ontwikkelen van de ca. 18 ha aan kwalitatief goede bedrijventerreinen;
    • - Het mogelijk maken van duurzame gebiedsontwikkeling, met inzet op klimaat adaptieve inrichting en energietransitie;
    • - Het behouden en versterken van het landelijk karakter van Berkelland, met oog voor biodiversiteit en een klimaatbestendig landschap door zorgvuldig ruimtegebruik en versterking van bestaande kernen (conform de uitgangspunten uit de Omgevingsvisie).
  • - Bij gebiedsontwikkelingen waar regie wenselijk is, in een vroeg stadium te toetsen of inzet van actieve instrumenten zoals verwerving of voorkeursrecht passend en haalbaar is;
  • - Jaarlijks via de jaarrekening te reflecteren op de bijdrage van actief grondbeleid aan bovenstaande urgente maatschappelijke opgaven.

en gaat over tot de orde van de dag.