Deze bijlage beschrijft de verplichtingen en bevoegdheden die de gemeente heeft. In het hoofdstuk 2 staat de toepassing in de gemeente beschreven.
Wettelijk kader
Het programma is geschreven op basis van de huidige wetgeving. De wettelijke basis ligt in de Ow. In het Omgevingsbesluit (hierna: Ob) en in de Omgevingsregeling (hierna: Or) is dit nader uitgewerkt.
Kostenverhaalsplicht en verbod 15 afdeling 13.6 Ow
Gemeenten zijn verplicht om bij kostenverhaalsplichtige activiteiten kosten te verhalen. Hierbij geldt dat de (toerekenbare) verhaalbare kosten proportioneel moeten zijn wat betreft het profijt dat het kostenverhaalsgebied van de kostensoorten heeft.
Kostenverhaalsplichtige activiteit Denk hierbij aan de bouw van een of meerdere woningen, de bouw van een ander gebouw of een grotere verbouwing of transformatie. In bijlage I wordt dit uitgebreider beschreven.
Het kostenverhaal is verbonden aan het mogelijk maken van de kostenverhaalsplichtige activiteit in het omgevingsplan of met een omgevingsvergunningvoor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: BOPA). Als hiervan geen sprake is dan is het kostenverhaal ook niet aan de orde.
Een gemeente is bevoegd en heeft daarmee de keuze om kosten niet te verhalen 18 artikel 8.14 Ob als:
- - Er minder dan € 10.000 aan kosten te verhalen is.
- - Er geen verhaalbare kosten 19 als bedoeld in onderdelen A5 t/m A9 van bijlage IV Ob zijn. Denk hierbij o.a. aan sloop, bodemsanering en kosten van aanleg of wijziging van de openbare ruimte.
- - De verhaalbare kosten alleen de aansluiting van een locatie op de openbare ruimte of op de nutsvoorzieningen betreffen.
Zolang de initiatiefnemer de verschuldigde kosten niet heeft betaald, geldt een verbod om de activiteit te verrichten; een bouwverbod of verbod om de activiteit te verrichten. In een anterieure overeenkomst kunnen de gemeente en een initiatiefnemer overeenkomen dat de betaling geheel of gedeeltelijk na aanvang van de activiteit plaatsvindt. Een voorwaarde hierbij is dat de initiatiefnemer aanvullende zekerheden voor betaling overlegt.
Financiële bijdragen20 afdeling 13.7 Ow en artikel 8.21 Ob
Een gemeente heeft de bevoegdheid om een financiële bijdrage te vragen voor de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en te verhalen bij kostenverhaalsplichtige activiteiten. Dit is dus geen wettelijke verplichting, maar een gemeentelijke keuze. Financiële bijdragen kan de gemeente afdwingen. Hierbij gelden wel wettelijke kaders. Deze worden hieronder beschreven. Voor andere activiteiten, de zogenaamde verruimde activiteiten21 artikel 8.20 sub b en c Ob, kan de gemeente op basis van vrijwilligheid afspraken maken over een financiële bijdrage.
De financiële bijdragen hebben betrekking op:
- - Ontwikkelingen om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te verbeteren
Dit zijn investeringen gericht op:
- - het verbeteren van het landschap;
- - de aanleg en bescherming van natuur;
- - de aanleg van infrastructuur voor verkeers- en openbare vervoersnetwerken van gemeentelijk of regionaal belang;
- - de aanleg van recreatievoorzieningen die behoren tot de gemeentelijke of regionale groenstructuur;
- - stedelijke herstructurering waaronder het slopen van woningen en het aanpassen van wegen.
- - Bij een omgevingsplanwijziging kan de gemeente financiële bijdragen publiekrechtelijk afdwingen. Het is daarbij verplicht om in de omgevingsvisie, een omgevingsprogramma of het omgevingsplan de functionele samenhang tussen de beoogde ontwikkeling waarvoor de financiële bijdragen worden gevraagd en de activiteit te borgen. Daarnaast mag de bekostiging van de beoogde ontwikkeling niet al op een andere manier zijn verzekerd, bijvoorbeeld door een subsidie. De ontvangen financiële bijdragen mogen alleen besteed worden aan de beoogde ontwikkelingen.
- - Ontwikkelingen gericht op het bereiken van een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad
Een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad betekent dat er voldoende sociale huur- en/of sociale koopwoningen toegevoegd worden. Een initiatief dat minder sociale huur- en/of koopwoningen realiseert dan in het woonbeleid vastligt, betaalt de financiële bijdragen zodat deze woningen op een andere locatie (hierna: compensatielocatie) extra gebouwd kunnen worden.
Om de financiële bijdragen voor woningbouw publiekrechtelijk af te dwingen, zijn de onderstaande drie uitgangspunten van toepassing:
- - De financiële bijdragen dienen om voldoende socialehuurwoningenen/of sociale koopwoningen te realiseren.
- - De beoogde compensatielocatie(s) is/zijn opgenomen in het omgevingsplan of een programma.
- - Het realiseren van de sociale huur- of koopwoningen leidt tot een (groter) financieel tekort op de grondexploitatie van de compensatielocatie(s).
Het wettelijke kader van het kostenverhaal en de financiële bijdragen zijn schematisch in figuur 1 weergegeven.
Figuur 1 Kostenverhaal en financiële bijdragen
Hoe verhaalt een gemeente kosten?
Een gemeente kan haar kosten op twee manieren verhalen op initiatiefnemers, namelijk via het privaatrechtelijke en het publiekrechtelijke spoor.
Figuur 2 Privaatrechtelijk of publiekrechtelijk spoor voor kostenverhaal en eventueel financiële bijdragen (Handreiking Kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet april 2022, bewerking GrondGidsen)
Privaatrechtelijk spoor
Een gemeente kan privaatrechtelijke afspraken maken met een initiatiefnemer over de kostenverhaalsplichtige activiteit. Het maken van privaatrechtelijke afspraken wordt ook wel het anterieure spoor genoemd. De afspraken gaan over onder andere de ruimtelijke kaders, het te realiseren programma, de fasering, het kostenverhaal en de financiële bijdragen. Deze afspraken worden vastgelegd in een anterieure overeenkomst. De anterieure overeenkomst ondertekenen de gemeente en de initiatiefnemer voordat de planologische maatregel (het omgevingsplan of de BOPA) wordt vastgesteld. De anterieure overeenkomst is vrijwillig en vormvrij voor beide partijen. Dit geeft de gemeente en de initiatiefnemer ruimte om maatwerk toe te passen. De mogelijkheden voor het kostenverhaal en de financiële bijdragen zijn bij het privaatrechtelijke spoor ruimer dan bij het publiekrechtelijke spoor (hierna omschreven). Hierbij gelden wel de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het kostenverhaal moet redelijk en billijk zijn. In een Programma kan een gemeente de kaders voor het kostenverhaal en de financiële bijdragen vastleggen. Dit is transparant en geeft initiatiefnemers duidelijkheid. Dit is een belangrijke voorwaarde om te voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en om de redelijkheid en billijkheid te waarborgen.
Gemeenten mogen geen baatafroming plegen, dus de verkregen exploitatiebijdragen (de bijdragen voor het kostenverhaal) en financiële bijdragen dienen te zijn gebaseerd op concrete kosten die de gemeente maakt of gaat maken. Een Programma geeft duidelijkheid over de doelbestemming van bijdragen en sluit hiermee baatafroming uit.
Voorafgaand aan de anterieure overeenkomst kan een gemeente een intentieovereenkomst sluiten. De intentieovereenkomst gaat in op de afspraken voor de haalbaarheidsfase, bijvoorbeeld de verdeling van werkzaamheden (wat doet de initiatiefnemer en wat doet de gemeente?), de planning en de vergoeding voor de inzet van de gemeente tijdens de haalbaarheidsfase.
Publiekrechtelijk spoor
Kan de gemeente het kostenverhaal niet kan borgen met een anterieure overeenkomst? En wil zij de planologische wijziging van een kostenverhaalsplichtige activiteit toch in procedure brengen? Dan is de gemeente verplicht om het kostenverhaal publiekrechtelijk te borgen. De gemeente neemt dan voor het kostenverhaalsgebied kostenverhaalsregels op in het omgevingsplan of kostenverhaalsvoorschriften bij een BOPA. Deze regels of voorschriften schrijven voor welke kosten de initiatiefnemer moet betalen en op welke manier deze worden berekend. Het kostenverhaal is publiekrechtelijk afdwingbaar. Bij een wijziging van het omgevingsplan kan een gemeente ook financiële bijdragen publiekrechtelijk afdwingen. Hierbij is het verplicht om de functionele samenhang aan te tonen in de omgevingsvisie, een omgevingsprogramma of het omgevingsplan.
Het publiekrechtelijke kostenverhaal is strikt gebonden aan de wet- en regelgeving (Ow, Ob en Or). Zo moet de gemeente bijvoorbeeld onderbouwen dat de toerekenbare en verhaalbare kosten proportioneel zijn in verhouding tot het profijt dat het kostenverhaalsgebied van de kosten heeft. Ook toetst de gemeente of de opbrengsten van een initiatief hoog genoeg zijn om de kosten en bijdragen te betalen. Dit heet de macro-aftopping of waardevermeerderingstoets.