Inleiding
Deze sanctiestrategie omschrijft de aanpak voor het sanctionerend optreden bij overtredingen en omvat:
- - een passende reactie op geconstateerde overtredingen;
- - een stringente reactie bij voortduring van de overtreding;
- - een regeling voor optreden tegen overtredingen door de eigen organisatie;
- - een beschrijving van mogelijke sancties.
De sanctiestrategie beschrijft voornamelijk de inzet van bestuursrechtelijke sancties (de manieren van sanctioneren die door de bevoegde bestuurlijke overheid, zelf of namens, wordt uitgevoerd) met als doel, het herstel van de (milieu)overtreding dan wel het straffen van de overtreder. Onderdeel van een passende reactie kan het strafrechtelijk sanctioneren zijn. Over de situaties waarbij dat aan de orde kan zijn wordt overeengekomen met het Openbaar Ministerie (OM) en het Functioneel Parket (FP). Dit kan met name aan de orde zijn als herstel is niet meer mogelijk en een strafrechtelijke sanctie passend is.
De betrokken gemeenten, provincie en omgevingsdiensten onderschrijven daarbij de ‘Landelijke handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)’ en passen deze als zodanig toe, voor zover er in deze strategie niet van is afgeweken.
Interventiematrix en sancties
Uitgangspunt in deze sanctiestrategie is een matrix met op de horizontale as een rangschikking naar het soort overtreder (oplopend van goedwillend tot bewust en notoir/ crimineel) en op de verticale as een rangschikking naar de ernst van het effect van de overtreding (van vrijwel nihil naar aanzienlijk). Aan de hand van de matrix worden de volgende stappen doorlopen:
Stap 1: Positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix door:
- - Beoordelen effecten van de overtreding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie.
- - Typeren van het soort overtreder op basis van gedrag en handhavingshistorie.
- - Bepalen verzachtende of verzwarende argumenten.
Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering A het uitgangspunt bij overtredingen waarvan de gevolgen vrijwel nihil zijn (categorie 1) en typering B het uitgangspunt bij overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen van belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4).
Stap 2: Bepalen soort sanctie (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk).
Nadat de bevinding/overtreding gepositioneerd is binnen de matrix, wordt bekeken of op deze bevinding/overtreding naast of in plaats van bestuursrechtelijke maatregelen ook strafrechtelijke sancties moeten worden toegepast. Dit hangt af van het feit of er sprake is van verzwarende aspecten zoals opgenomen in de LHSO.
Stap 3: Bepalen of overleg met politie en OM/FP over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht aan de orde is.
Stap 4: Optreden met de interventiematrix.
De activiteiten van de toezichthouder zijn in de eerste plaats gericht op herstel. Als naleving uitblijft, wordt vervolgens snel ingezet op zwaardere interventies.
Het toezicht- en handhavingsproces bestaat standaard uit twee stappen (uitwerking volgt in de volgende paragraaf):
- - waarschuwen,
- - sanctioneren.
De LHSO heeft als uitgangspunt om de meest effectieve interventie in te zetten. Dat betekent in veel gevallen dat kan worden volstaan met een lichte interventie. In andere gevallen brengt de situatie mee dat zo’n lichte interventie geen recht doet, en moet een zwaardere, meer ingrijpende interventie worden gekozen. Per situatie wordt deze ‘interventieladder’ beoordeeld met de vraag wat de meest effectieve interventie is in het concrete geval. Daarbij speelt ook het maatschappelijk draagvlak voor handhaving een belangrijke rol. Zo zal bij een goedwillende overtreder die een lichte overtreding zonder nadelige gevolgen heeft gepleegd (positionering in segment A1) in eerste instantie kunnen worden volstaan met aanspreken, informeren of waarschuwen. Moet die overtreder (beperkte) maatregelen treffen om de overtreding op te heffen en laat hij dat na of gaat hij anderszins weer in de fout, dan wordt opgeschaald naar bijvoorbeeld het opleggen van een herstelsanctie of een bestuurlijke boete.
Wanneer er tijdens een controle meerdere overtredingen zijn geconstateerd, dan wordt de bestuursrechtelijke interventie bepaald aan de hand van de zwaarste overtreding. Stel dat er twee overtredingen in het lichte segment vallen en een in het middensegment, dan wordt er voor drie overtredingen een voornemen last onder dwangsom opgesteld.
Stap 5: Vastleggen stappen en beslissingen
De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd volgens in de geldende administratieprocedures en –systemen.
Rapportage over de bevindingen van de naleving gebeurt per brief. Per type controle in het proces horen verschillende, waar mogelijk gestandaardiseerde, brievensets.
Het opsporen van overtredingen en de inzet van sancties is geen doel op zich. Het doel is om schade aan de fysieke leefomgeving en negatieve gezondheidseffecten zoveel mogelijk te voorkomen of beperken.
Dit betekent dat de ODU zich in eerste instantie richt op spontane naleving, door te informeren, te stimuleren en te verleiden. Toezichthouders hebben daar ook een rol in. Deze manier van werken is niet van toepassing op alle activiteiten. Op activiteiten met een hoog risico zal er strenger regime gelden dan die met een laag risico.
In het geval er een overtreding wordt geconstateerd past de ODU de landelijke handhavingsstrategie (LHSO) toe. Daarbij handelt de ODU proportioneel. Het kan, bij goed naleefgedrag en in het geval van kleine overtredingen met een laag risico, voorkomen dat de toezichthouder niet direct de LHSO toepast, maar met de ondernemer afspreekt welke maatregelen deze treft.
Communicatie in het toezicht- en handhavingsproces
Communicatie in het toezicht- en handhavingsproces kan verschillende doelen hebben, zoals voorlichting, informatieverstrekking (bijvoorbeeld over de voor- en nadelen van gedrag) of gedragsbeïnvloeding, Het kan een educatief karakter hebben of juist meer dreigend, over de sancties bij niet naleven. Bij iedere communicatie uiting in het kader van deze strategie wordt goed uitgedacht wat de effecten (kunnen) zijn van de boodschap, of deze uitvoerbaar en handhaafbaar is. Maar ook of het alternatief (de eis) uitvoerbaar is. Wij communiceren helder en concreet, ter bevordering van de naleving van wet- en regelgeving en met de focus op effectiviteit voor de leefomgeving. We doen wat we zeggen, anders verliezen we onze geloofwaardigheid.
Stappen in het proces
Het kader hieronder geeft een korte beschrijving van de verschillende stappen in het toezicht-en handhavingsproces.
Voorbereiden controle – maken van de afspraak, verwachtingen ten aanzien van inhoud controle (bijvoorbeeld integraal of alleen thematisch), alvast administratie opvragen, historie bekijken.
Controle – bij de controle constateren toezichthouders in hoeverre men voldoet aan de wet- en regelgeving bij de activiteit die aanleiding is voor de controle. Resultaten van de controle worden zoveel als mogelijk mondeling en in ieder geval schriftelijk met de onder toezicht staande gedeeld.
Hercontrole – als er overtredingen zijn, volgt na een bepaalde termijn een hercontrole om te zien of inmiddels wordt voldaan aan wet- en regelgeving. De begunstigingstermijn varieert meestal van 2-6 weken, afhankelijk van de soort overtreding, de termijn die reëel nodig is om die te beëindigen en of eventueel sprake is van calculerend gedrag. De termijn wordt met een vaste tabel bepaald.
Vooraankondiging (niet in alle gevallen) – hierin staat welke maatregel het bevoegde bestuursorgaan van plan is om te nemen. De mogelijkheid is er om hierop met een zienswijze te reageren. Meestal gaat het om een Last onder Dwangsom.
Handhavingsbesluit - als de zienswijze niet tot andere inzichten leidt, wordt het handhavingsbesluit definitief bekend gemaakt. Soms kan een zienswijze tot een ander besluit leiden.
Bijzonderheden
Er geldt een aantal bijzonderheden:
Voor energiecontroles geldt dat meerdere hercontroles mogelijk zijn. Energiecontroles hebben als doel om de energievraag te beperken en toe te werken naar een klimaat neutrale situatie. Als een goed plan waarbij uiteindelijk een klimaat neutrale situatie ontstaat aanwezig is, terwijl daarmee nog niet aan alle erkende maatregelen voldaan wordt uit het Bal, zijn meerdere hercontroles mogelijk.
Voor overlastcontroles geldt dat de stap van het uitvoeren van een hercontrole niet van toepassing is wanneer daadwerkelijk een overtreding wordt geconstateerd in combinatie met onverschillig of bewust belemmerend/ risicovol gedrag. Er volgt dan direct een vooraankondiging, zodat een bedrijf snel maatregelen moet nemen om de overlast tegen te gaan.
Communicatie met Politie en OM / FP
Onder facilitering van de provincie Utrecht vindt er over de inzet van de strafrechtelijke handhaving een afstemmingsoverleg plaats met Politie en OM / FP. Dit overleg vindt elke 6 weken plaats. Deelnemers van dit overleg zijn:
- - Coördinator OM / FP
- - Coördinator Politie
- - Coördinator Toezicht en Handhaving ODU
- - Beleidsmedewerker Cluster VTH provincie Utrecht
Door de provincie wordt de agenda voor het overleg opgemaakt die vooraf met de stukken behorende bij de agenda met de deelnemers wordt gedeeld. Op de agenda staat de voorbereiding van toezicht- en handhavingsprojecten. Dit om tijdige afstemming over de inzet van bestuurs- en strafrecht in een project te bewerkstelligen. Gemeenten worden betrokken indien nodig.
Overzicht bestuursrechtelijke instrumentarium
Ter bevordering van het naleven van het omgevingsrecht zijn bestuursrechtelijke, strafrechtelijke, privaatrechtelijke en overige instrumenten beschikbaar. Alle instrumenten zijn bedoeld om naleving van het omgevingsrecht op lange termijn te bevorderen.
- - Bestuursrechtelijke instrumenten zijn daarnaast primair gericht op het herstellen van de onwenselijke situatie die is ontstaan met het overtreden van een voorschrift.
- - Strafrechtelijke instrumenten zijn ook gericht op genoegdoening aan de maatschappij na verontwaardiging over het overtreden.
- - De privaatrechtelijke instrumenten hebben het vergroten van het draagvlak tot naleven als nevendoel.
-
Een overzicht van de handhavingsinstrumenten is opgenomen in onderstaande tabellen.
Tabel bestuursrecht herstellend
| Instrument | Omschrijving |
| Aanspreken/ informeren | Aanspreken/informeren is een informele interventie (geen wettelijke basis) naar aanleiding van een inspectie die ertoe moet leiden dat de overtreder naleeft of in staat is na te leven. Aanspreken/informeren gebeurt mondeling, door het verstrekken van schriftelijke informatie of door verwijzing naar websites. Aanspreken/informeren is vooral aan de orde bij goedwillende overtreder die onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de niet naleving zo snel mogelijk zelf op te lossen. |
| Waarschuwingsbrief | De overtreder ontvangt naar aanleiding van een controle een waarschuwingsbrief waarin de geconstateerde overtreding is vastgelegd. Hierbij wordt beschreven wat de overtreder moet doen om de overtreding te beëindigen (of in de toekomst te voorkomen), en binnen welke termijn de overtreding moet zijn beëindigd. |
| Bestuurlijk gesprek | Een bestuurlijk gesprek met (de leiding van) de overtreder in kwestie is een aanvullende escalerende interventie op waarschuwen. |
| Verscherpt toezicht | Verscherpt toezicht als interventie betreft het naar aanleiding van een inspectie meer of intensiever toezicht houden op de overtreder. |
| Voornemen last onder dwangsom (VLOD) | Een brief waarin wordt aangekondigd dat het bevoegd gezag van plan is om een last onder dwangsom op te leggen. Hierbij wordt als hoofdregel aan de overtreder een redelijke termijn gegeven voor het indienen van een zienswijze. Deze zienswijze wordt meegewogen bij de beslissing om wel of geen last onder dwangsom op te leggen. |
| Last onder bestuursdwang (LOB) | Een last onder bestuursdwang is feitelijk handelend optreden tegen dat wat in strijd is (wordt gedaan, gehouden of nagelaten) met het omgevingsrecht. Als de overtreder de overtreding niet binnen een gestelde termijn beëindigt of de schade herstelt, kan het bestuursorgaan dit -zonder tussenkomst van de rechter -zelf doen op kosten van de overtreder. Voor de last onder bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig te doorlopen stappen als voor de last onder dwangsom. In het algemeen worden de volgende stappen onderscheiden. 1. Controlebrief; →indien niet tijdig hersteld: 2. Bestuurlijke waarschuwing; →indien niet tijdig hersteld: 3. Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het aankondigen van bestuursdwang met een begunstigingstermijn. Na afloop van de begunstigingstermijn volgt een hercontrole. Indien de overtreding voortduurt, wordt de bestuursdwang uitgevoerd. Het is mogelijk, afhankelijk van de positionering in de interventiematrix, de eerste en eventueel ook de tweede stap over te slaan. In dat laatste geval kan de overtreder, voorafgaand aan de oplegging van de beschikking zo nodig mondeling gevraagd worden een zienswijze te geven. In spoedeisende situaties is het ook mogelijk de sanctiebeschikking op te leggen zonder begunstigingstermijn of zelfs de bestuursdwang uit te voeren zonder dat de beschikking vooraf op schrift is gesteld. |
| Tijdelijk stilleggen | Tijdelijk stilleggen is een ‘(zeer) spoedeisende last onder bestuursdwang’. Bij het tijdelijk stilleggen hoeven, gezien de spoedeisende aard van de maatregel, de ‘bijzondere omstandigheden’ minder uitvoerig meegewogen te worden. Het tijdelijk stilleggen kan worden opgelegd als voldoende aannemelijk is gemaakt dat de activiteiten zonder vergunning uitgevoerd worden, los van de mogelijkheden tot legalisatie met een beperkte toets aan het evenredigheidsbeginsel. |
Tabel bestuursrecht bestraffend
| Instrument | Omschrijving |
| Bestuurlijke boete | Een bestuurlijke boete is een bestuurlijke bestraffende sanctie die door de handhavingsinstantie zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd. Het CJIB verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke boetes van diverse overheidsdiensten, waaronder de NVWA, de Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving en Transport. Een bestuurlijke boete houdt de onvoorwaardelijke verplichting in tot betaling van een geldsom en kan naast een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd. Het opstellen van het boeterapport gebeurt door de toezichthouder/handhaver, maar de kennisgeving, beschikking en inning gebeuren door het boetebureau (o.a. CJIB). De maxima en bandbreedtes van boetebedragen zijn veelal vastgelegd in de wetgeving. Een belangrijk verschil met de BSBo (Bestuurlijke strafbeschikking milieu, zie onderdeel strafrecht) is dat bezwaar en beroep bij het bestuursorgaan dienen te worden aangetekend, terwijl de overtreder tegen de BSBo in verzet kan komen bij het OM. |
| Schorsen of intrekken vergunning, certificaat of erkenning. | Als de overtreder houder is van een vergunning of ontheffing, dan kan het geheel of gedeeltelijk intrekken van dat besluit een passende interventie zijn. Deze interventie is met name passend als de overtreder niet in actie komt naar aanleiding van eerdere correctieve interventies, zoals een last onder dwangsom. Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een begunstigend besluit is een vergaande interventie die zorgvuldig moet worden voorbereid. |
| Exploitatie-verbod, sluiting | Voor niet vergunningsplichtige overtreders bestaat de mogelijkheid op basis van de Fraudewet om het bedrijf te sluiten of de exploitatie ervan te verbieden. Ook dit zijn vergaande interventies die zorgvuldig moeten worden voorbereid en waarbij het informeren van beleid en politiek noodzakelijk is. |
Tabel strafrecht
| Instrument | Omschrijving |
| Bestuurlijke strafbeschikking (BSB) | De bestuurlijke strafbeschikking milieu is een op het strafrecht (artikel 257ba Wetboek van strafvordering) gebaseerde interventie die daartoe bevoegde handhavingsinstanties zonder tussenkomst van het OM kunnen opleggen. Voor feiten uit het zogenoemde ‘Feitenboekje Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu-en Keurfeiten’ wordt een combi-bon uitgeschreven (geldboete)die ter afdoening wordt gezonden aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). De BSB kan los van (óf óf), parallel met (én én) of volgtijdelijk aan (eerst...dan...) op herstel gerichte interventies worden ingezet. De BSB is bedoeld voor relatief eenvoudige overtredingen, waarbij er over de schuldvraag geen twijfel bestaat. De ‘Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid fysieke leefomgevingsfeiten’ geeft in paragraaf 2.7 de beleidsvrijheid binnen gestelde grenzen aan en in paragraaf 2.8 de contra-indicaties voor het uitvaardigen van een BSB. Als geen BSB kan worden uitgevaardigd is in veel gevallen overleg met het OM noodzakelijk. |
| Proces verbaal | Bij het constateren van een overtreding kan een buitengewoon opsporingsambtenaar of de politie proces verbaal opmaken. Het is aan de officier van justitie om te bepalen hoe de zaak zal worden afgedaan. Dat kan zijn met een schikkingsvoorstel, een dagvaarding of een (voorwaardelijk) sepot. Voorlopige maatregel: Als onmiddellijk ingrijpen nodig is kan de officier van justitie of de rechter bij economische delicten een voorlopige maatregel opleggen. De voorlopige maatregel kan zijn (1) het onthouden van bepaalde handelingen of (2) zorgen dat bepaalde voorwerpen, die vatbaar zijn voor inbeslagneming, opgeslagen en bewaard worden. |
Tabel overig
| Instrument | Omschrijving |
| Subsidie | Met inzet van subsidie kan voor doelgroepen op projectbasis nalevingondersteuning plaatsvinden. De subsidie kan bijvoorbeeld worden gebruikt om zelfcontroles door de branche uit te (laten) voeren of andere gezamenlijke investeringen. |
| Mediation | Mediation is een alternatieve wijze van geschillenbeslechting om conflicten te voorkomen of op te lossen door het inzetten van een onafhankelijke derde (de mediator). Randvoorwaarden bij mediation zijn vrijwilligheid, vertrouwelijkheid, beslotenheid en onderhandelingsruimte. Niet de formeel-juridische standpunten van partijen, maar de onderliggende belangen die partijen verdeeld houden, spelen een rol. Het op deze wijze oplossen van het conflict kan tot een groter draagvlak leiden. |
Privaatrechtelijke handhaving
In aanvulling op de hiervoor behandelde bestuurlijke handhavingsbevoegdheid heeft het bestuurlijke bevoegde gezag ook privaatrechtelijke handhavingsmogelijkheden. De overheid mag in principe alleen dan gebruik maken van de privaatrechtelijke weg wanneer geen bestuursrechtelijke weg voorhanden is waarmee een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt of als een ander belang gediend wordt dan het publiekrechtelijke belang. Onder bepaalde omstandigheden kan privaatrechtelijk worden opgetreden, indien de overheid als rechtspersoon optreedt. Dit kan in geval van:
- - het plegen van een onrechtmatige daad door een natuurlijk- of rechtspersoon jegens het bestuurlijke bevoegde gezag;
- - het niet-nakomen van een overeenkomst met het bestuurlijke bevoegde gezag door een natuurlijk- of rechtspersoon;
- - de eigenaarsbevoegdheid van het bestuurlijke bevoegde gezag zoals ingebruikneming van gronden.
Tabel basis werkwijze
| Omschrijving actie | Toelichting |
| Constateren overtreding tijdens toezichtsanctie | |
| Waarschuwen en afspreken | Constateringsbrief of afspreekbrief met beschrijving geconstateerde overtredingen, eventuele legaliseringsmogelijkheden en afgesproken begunstigingstermijn(en). De brief wordt gericht aan het betreffende diensthoofd met een cc aan de beheerder en het betreffende afdelingshoofd. |
| Uitvoeren hercontrole | |
| Opnieuw afspreken | De conceptbrief wordt gericht aan het betreffende diensthoofd met cc naar beheerder, het hoofd van de betreffende afdeling en wethouder, maar gaat eerst langs de algemeen directeur met verzoek er een flankerende brief aan toe te voegen. Het diensthoofd wordt in de gelegenheid gesteld binnen twee weken een zienswijze te geven. Bij milieuovertredingen wordt ook een afschrift van de brief naar de Politiemilieudienst gestuurd. |
| Zienswijze horen | |
| Opstellen definitieve brief | Betreft definitief gemaakte tweede afspreekbrief. |
| Uitvoeren hercontrole | |
| Rapporteren bevindingen aan directeur | Waar nodig vindt met de algemeen directeur overleg plaats over een vervolgtraject. In bepaalde gevallen wordt er ook overleg gevoerd met het bevoegd gezag. |
| Informeren college bevoegd gezag | De algemeen directeur informeert het college bij voortduren overtreding(en). |
LHSO eenduidig toepassen
Om ervoor te zorgen dat er regionaal een gelijker speelveld voor bedrijven ontstaat, is het essentieel dat er in vergelijkbare gevallen vergelijkbaar wordt gehandeld door het bevoegd gezag. De ODU monitort de inzet van sancties, waarbij wordt vergeleken welke sancties om welke reden worden ingezet. De ODU wil bereiken dat toezichthouders zowel de mogelijke impact van een overtreding als het gedrag van de overtreder in vergelijkbare gevallen in dezelfde categorie van de interventiematrix plaatsen. De ODU wil dit landelijk benchmarken, zodat het gelijkere speelveld verder vergroot wordt. Dit werkt wederkerig.
Handhaving tegen bestuursorganen
De ODU voert haar taken uit in mandaat van de deelnemende bestuursorganen. In deze rol is het essentieel dat onafhankelijkheid, objectiviteit en integriteit gewaarborgd zijn – ook wanneer het gaat om toezicht en handhaving richting de eigen opdrachtgevers.
Dit betreft situaties waarin bestuursorganen zelf verantwoordelijk zijn voor activiteiten die onder toezicht of handhaving vallen, bijvoorbeeld bij vergunningsplichtige werkzaamheden of naleving van milieuregels.
De ODU handelt in dergelijke gevallen op basis van dezelfde uitgangspunten als bij andere partijen: risicogericht, feitelijk onderbouwd en transparant. De aanpak is gericht op het herstellen van naleving, met oog voor proportionaliteit en effectiviteit. In deze specifieke gevallen is er extra aandacht voor tijdige communicatie en afstemming met de opdrachtgever, zonder de objectiviteit te verliezen. Het is gewenst om een specifieke strategie of werkproces te ontwikkelen voor de gevallen dat een overheid tegen zichzelf optreedt.
Deze werkwijze draagt bij aan een gelijk speelveld voor alle betrokkenen en versterkt het vertrouwen in de onafhankelijke rol van de ODU.