Tot dusver kon elke gemeente het voorkeursrecht vestigen, zij het uitsluitend in stads- en dorpsvernieuwingsgebieden.
Dergelijke gebieden moesten dan ingevolge artikel 3 van de wet begrepen zijn in een stadsvernieuwingsplan of als vernieuwingsgebied zijn aangemerkt in een structuurplan voor de bebouwde kom.
Sedert 17 juli 1996 is het toepassingsbereik van het voorkeursrecht niet meer beperkt tot gronden als bedoeld in artikel 3. Na de wetswijziging is de wet in zijn volle omvang van kracht en vormt artikel 2 in beginsel weer de basisregeling voor een aanwijzing tot voorkeursrechtgebied, zij het dat door invoeging van artikel 2a niet alle gemeenten zonder meer bevoegd zijn een voorkeursrecht te vestigen.
Artikel 2a luidt:
Een besluit als bedoeld in artikel 2, eerste lid, of artikel 8, eerste lid, kan genomen worden door de raad van een gemeente, waaraan zelfstandig of samen met andere gemeenten blijkens nationaal of provinciaal ruimtelijk beleid uitbreidingscapaciteit is toegedacht of gegeven. In alle gevallen waarin een zodanige capaciteit niet is toegedacht of toegekend, wordt het besluit niet genomen dan nadat van gedeputeerde staten vooraf een verklaring van geen bezwaar is verkregen.
Gedeputeerde staten beslissen binnen vier weken na ontvangst van het desbetreffende verzoek. De verklaring wordt geacht te zijn verleend indien gedeputeerde staten niet binnen die termijn een beslissing hebben bekend gemaakt.
Wat betekent dit artikel nu in de praktijk?
Voor vrijwel geen enkele gemeente zijn de mogelijkheden tot bijvoorbeeld de bouw van een aantal woningen geheel uitgesloten. Ook voor kleinere gemeenten staan de streekplannen in het algemeen een bescheiden mate van woningbouw toe. Dat wil echter allerminst zeggen dat al deze gemeenten een uitbreidingscapaciteit zouden hebben als bedoeld in artikel 2a. Uit de tekst van het artikel blijkt een andere strekking.
Bij de in artikel 2a bedoelde uitbreidingscapaciteit wordt expliciet gedoeld op een taak – in ’actieve’ of ’positieve’ zin – voor de gemeente, die voortvloeit uit het beleid van rijk of provincie. Dit blijkt onder meer uit de woorden ’toegedacht of gegeven’. Het gaat dus niet om een uitbreidingscapaciteit die (’automatisch’) voortvloeit uit wat een gemeentebestuur wil ontwikkelen. Het gaat hierbij evenmin om de ruimte die de gemeente door rijk of provincie – in ’passieve’ zin – gelaten wordt. In een dergelijk geval zou immers zijn gekozen voor termen als ’toegestaan’ of ’toegelaten’.
Kort gekarakteriseerd ziet artikel 2a dus op een uit bovengemeentelijk beleid voortvloeiende taakstelling in plaats van een blijkens het bovengemeentelijk ruimtelijk beleid toegelaten ruimte voor aanvullende bebouwing. Die taakstelling moet voor een gemeente een uitbreidingscapaciteit bevatten waarin de gemeente individueel dan wel samen met andere gemeenten bijdraagt aan de verstedelijking in een regio.
Het begrip uitbreidingscapaciteit in de zin van deze wet is overigens niet beperkt tot woningbouw; het kan ook gaan om een uitbreidingscapaciteit voor bijvoorbeeld industrie-, of bedrijvenvestiging of de aanleg van een groenvoorziening.
Indien een zodanige taakstelling voortvloeit uit rijksbeleid wordt deze doorgaans vastgelegd in een planologische kernbeslissing. De pkb Nationaal Ruimtelijk Beleid is duidelijk op dit punt: een aantal van de zogenoemde VINEX-gemeenten hebben bij deze pkb direct een uitbreidingscapaciteit toegewezen gekregen en het lijdt geen twijfel dat deze gemeenten bevoegd zijn het voorkeursrecht te vestigen. Dat geldt eveneens voor de meeste streekplannen; uit de plankaart en de beschrijving blijkt meestal wel wanneer er sprake is van een uitbreidingscapaciteit in de zin van artikel 2a.
Wanneer nog niet zo duidelijk uit een streekplan of een ander ruimtelijk document van de provincie (bijvoorbeeld een volkshuisvestingsnota) blijkt of aan een gemeente uitbreidingscapaciteit is of zal worden toegedacht of gegeven zullen gedeputeerde staten hieromtrent de gewenste duidelijkheid moeten verschaffen. Dit kan door bij een herziening van een streekplan een dergelijke taakstelling expliciet in dat streekplan te vermelden. Voor het geval al eerder dan bij die herziening duidelijkheid gewenst is of er sprake is van een uitbreidingscapaciteit, kan deze verschaft worden door de afgifte van een verklaring van geen bezwaar. Artikel 2a, eerste lid, tweede volzin, ziet hierop.
Twee situaties zijn hierbij te onderscheiden:
1∞ het streekplan zelf is niet duidelijk genoeg en zekerheidshalve wordt een verklaring gevraagd; in dit geval geven gedeputeerde staten uitsluitsel over een interpretatievraag van het geldende streekplan.
2∞ het streekplan voorziet nog niet in een uitbreidingscapaciteit; hier gaat het dan om de vraag of gedeputeerde staten door afgifte van een verklaring van geen bezwaar willen anticiperen op een bij de herziening van het streekplan (of bij een pkb) op te nemen uitbreidingscapaciteit als bedoeld in de eerste volzin van het eerste lid van artikel 2a. Het gaat dan om rijks- of provinciaal ruimtelijk beleid dat in voorbereiding is, maar nog niet is geformaliseerd.
In beide gevallen dienen gedeputeerde staten bij een eerstvolgende wijziging van het streekplan met die verklaring rekening te houden. Ook zullen zij hiermee rekening dienen te houden als de gemeente hun ter goedkeuring een (herziening van het) bestemmingsplan overlegt waarbij uitbreidingscapaciteit in het plan wordt ingevuld.
In dit verband acht ik het gewenst dat bij de opstelling van een streekplan expliciet aandacht wordt gegeven aan de vraag of in het concrete geval sprake is van een uitbreidingscapaciteit als bedoeld in het kader van deze wet.
Artikel 2a geeft aan dat de verklaring moet zijn verleend voordat de raad van een gemeente besluit tot een aanwijzing als bedoeld in artikel 2 of 8 van de Wet voorkeursrecht gemeenten. Dit betekent dat een voorstel van burgemeester en wethouders als bedoeld in artikel 6 of 8a van de wet nog niet noodzakelijkerwijs behoeft te zijn voorafgegaan door een verklaring van geen bezwaar. Deze kan nadien worden aangevraagd, maar moet in elk geval zijn verkregen wanneer het raadsbesluit ter bestendiging van dat voorstel wordt genomen.
Dit betekent bij een voorstel als bedoeld in artikel 8a dat vrijwel onmiddellijk na het intreden van het rechtsgevolg van zo’n voorstel de verklaring zal moeten worden aangevraagd om nog tijdig een verklaring van gedeputeerde staten te kunnen verkrijgen. Gedeputeerde staten hebben immers een beslistermijn van vier weken na ontvangst van zo’n aanvraag.
Wordt de verklaring van geen bezwaar ten onrechte niet of niet tijdig aangevraagd, dan loopt de gemeente het risico dat de raad niet bevoegd blijkt te zijn het voorkeursrecht te vestigen. Burgemeester en wethouders moeten dan het voorkeursrecht doen vervallen.
Artikel 2
Bevoegdheid tot toepassing van het voorkeursrecht (artikel 2a)
Onderdeel van Wijziging Wet voorkeursrecht gemeenten· Ruimtelijke ordening en milieu
Deze tekst geldt sinds 25 september 1996