Met ingang van 1 mei 2012 berust de bevoegdheid tot het uitvaardigen van een bestuurlijke strafbeschikking fysieke leefomgevingsfeiten, waarin een geldboete wordt opgelegd, bij:
De directeuren van de regionale uitvoeringsdiensten (RUD)
De dagelijkse besturen van de waterschappen
De hoofdingenieurs-directeur van de regionale en landelijke diensten van Rijkswaterstaat
De inspecteur-generaal van de Inspectie Leefomgeving en Transport
De inspecteur-generaal van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.
De datum waarop een bevoegd gezag feitelijk gebruik kan gaan maken van de bevoegdheid tot het uitvaardigen van een bestuurlijke strafbeschikking, is afhankelijk van de reactie van het CJIB op een melding van dat bevoegd gezag dat het dit instrument wil gaan toepassen en de nodige organisatorische voorzieningen zijn getroffen.
De bevoegdheid tot het uitvaardigen van een bestuurlijke strafbeschikking fysieke leefomgevingsfeiten kan door een bevoegd gezag worden gemandateerd aan één of meer functionarissen binnen de eigen organisatie, dan wel binnen een andere organisatie waarmee het bevoegd gezag een samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten ten behoeve van een effectief gebruik van de strafbeschikkingsbevoegdheid. Zo zou de directeur van een regionale uitvoeringsdienst voor feiten die liggen op het werkterrein van de dienst, de bevoegdheid kunnen mandateren aan een functionaris binnen de eigen dienst. Voor feiten waarvoor de directeur wel bevoegd is, maar die buiten het werkterrein van de dienst vallen – bijvoorbeeld havengerelateerde milieuovertredingen van afvalstoffenregelingen – kan ervoor worden gekozen om de bevoegdheid te mandateren aan een functionaris binnen het desbetreffende havenschap, voor zover het gaat om feiten die worden geconstateerd door opsporingsambtenaren van dat havenschap.
De bevoegdheid wordt niet gemandateerd aan buitengewoon of algemeen opsporingsambtenaren die krachtens hun taakomschrijving zijn belast met het opsporen van strafbare feiten. Hierbij speelt de hoogte van de boete een rol. Deze ligt namelijk slechts voor één milieufeit onder de grens (€ 340 of meer) die in artikel 10:3, vierde lid, juncto artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is gesteld voor het kunnen geven van een mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan degene die van de overtreding een een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt.3De wetgever heeft in artikel 257b Sv een hiermee vergelijkbare grens gesteld aan de bevoegdheid van opsporingsambtenaren tot het opleggen van een boete voor een misdrijf, namelijk ten hoogste € 350.
Degene aan wie de strafbeschikkingsbevoegdheid wordt gemandateerd, dient een leidinggevende of coördinerende functie op het vlak van handhaving te vervullen en te beschikken over voldoende deskundigheid om de voorstellen van opsporingsambtenaren tot het opleggen van een boete te kunnen beoordelen op rechtmatigheid, effectiviteit en proportionaliteit. Indien in een concreet geval die functionaris buitengewoon of algemeen opsporingsambtenaar is, behoeft deze omstandigheid aan mandatering niet in de weg te staan, mits hij niet zelf krachtens zijn taakomschrijving is belast met het opsporen van strafbare feiten.4Dit biedt, desgewenst, ruimte om de bevoegdheid te mandateren aan iemand die op grond van zijn strafvorderlijke kennis en ervaring is belast met de coördinatie van buitengewoon opsporingsambtenaren, maar niet langer zelf actief is in de opsporingspraktijk.
Indien een bevoegd gezag besluit tot mandatering, dient het CJIB hiervan op de hoogte te worden gesteld.
Voor het gebruik van de strafbeschikkingsbevoegdheid is het bevoegd gezag primair aangewezen op processen-verbaal van buitengewoon opsporingsambtenaren, bevoegd tot opsporing van fysieke leefomgevingsfeiten, die in dienst zijn van of werkzaam zijn voor diens organisatie.5Het gaat hierbij om buitengewoon opsporingsambtenaren behorend tot domein 2 van de Circulaire Buitengewoon opsporingsambtenaar en, voor zover het de opsporing van overtredingen van de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (Wet milieubeheer) en de Flora- en faunawet betreft, ook domein 6 (Douane). De betrokken buitengewoon opsporingsambtenaar valt in een dergelijke situatie onder het gezag van het aangewezen lichaam, dan wel de aangewezen persoon; derhalve niet onder het gezag van de officier van justitie.
Om als buitengewoon opsporingsambtenaar (boa) werkzaam te kunnen zijn voor de organisatie van het bevoegd gezag, zonder daarbij in dienst te zijn, is vereist dat de betrokken persoon:
krachtens het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar is aangewezen als onbezoldigd boa van de organisatie van het bevoegd gezag, of
krachtens een samenwerkingsovereenkomst tussen diens werkgever en het bevoegd gezag is aangewezen om werkzaam te zijn voor dat bevoegd gezag door het opmaken van een verkort proces-verbaal voor op de feitenlijst voorkomende milieuovertredingen.
Hiertoe kan een nieuwe overeenkomst worden gesloten of een bestaande samenwerkingsovereenkomst tussen de betrokken partijen worden aangevuld. Het is van belang dat hierin in elk geval duidelijk worden omschreven:
het geografisch gebied en de boa’s (met aktenummer) waarop de overeenkomst betrekking heeft en wie hun direct toezichthouder is,
voor welke feiten van de fysieke leefomgevingsfeitenlijst deze boa’s een verkort proces-verbaal ten behoeve van een bestuurlijke strafbeschikking van het bevoegd gezag kunnen opmaken, en
hoe wordt omgegaan met het gebruik van politiebevoegdheden en geweldsmiddelen (indien van toepassing).
Een afschrift van de samenwerkingsovereenkomst moet ter kennis worden gebracht van de betrokken direct toezichthouder(s) en de hoofdofficier van justitie van het Functioneel Parket.
Daarnaast kunnen ook algemeen opsporingsambtenaren, zoals bedoeld in artikel 141, onder b t/m d, Sv behorend tot een algemene of bijzondere opsporingsdienst, proces-verbaal opmaken ten behoeve van de toepassing van de bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid door een bevoegd gezag, voor zover hierover tussen dat bevoegd gezag en de desbetreffende opsporingsdienst afspraken zijn gemaakt, met instemming van de hoofdofficier van justitie van het Functioneel Parket. Bij voorkeur worden dergelijke afspraken met de politie gemaakt met het oog op een slagvaardig optreden tegen overtredingen in het buitengebied (zogenoemde ‘vrije-veldovertredingen’) of havens die een algemeen opsporingsambtenaar tijdens een surveillance of na een melding constateert. Hierbij moet in het bijzonder worden gedacht aan functionarissen belast met basispolitiezorgtaken. Daarnaast kan ook worden gedacht aan eenvoudige overtredingen die als ‘bijvangst’ van een opsporingsonderzoek van een politiemilieuteam of een bijzondere opsporingsdienst worden geconstateerd. Een eventuele samenwerkingsovereenkomst met de politie mag er echter niet toe leiden dat het opmaken van een verkort proces-verbaal ten behoeve van een bestuurlijke strafbeschikking ten koste gaat van de opsporingscapaciteit van een politiemilieuteam voor (middel)zware milieucriminaliteit.
De constatering van een overtreding die in aanmerking komt voor een bestuurlijke strafbeschikking behoeft overigens niet altijd te zijn gedaan door een opsporingsambtenaar. Constateringen door een toezichthouder gedaan in het kader van zijn toezichthoudende taak, kunnen bruikbaar zijn als startinformatie voor een onderzoek door een opsporingsambtenaar en als strafrechtelijk bewijs voor de overtreding. Voorwaarde is dat de toezichthouder bij het verrichten van zijn toezichtshandelingen niet alleen de bestuursrechtelijke, maar ook de strafvorderlijke rechtswaarborgen in acht heeft genomen.
Voor een rechtmatig gebruik van toezichtsgegevens is het van belang dat toezichthouders die in het kader van de uitoefening van hun taak kunnen stuiten op overtredingen die vatbaar zijn voor een bestuurlijke strafbeschikking, goed worden geïnformeerd over de rol die zij kunnen spelen bij de toepassing van de bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid. Zij zullen er dan rekening mee kunnen houden dat gedurende een toezichttraject aanwijzingen naar voren kunnen komen, dan wel een vermoeden kan rijzen dat de natuurlijke persoon of de rechtspersoon op wie het toezicht zich richt, tevens verdachte is of kan worden en niet meer kan worden verplicht mondeling of schriftelijk inlichtingen te geven met betrekking tot de desbetreffende overtreding(en). In dat geval zal de toezichthouder de betrokkene hierover moeten inlichten.
Zo zal de toezichthouder die met betrekking tot de desbetreffende overtreding(en) inlichtingen wil krijgen van de betrokkene, nadat een aanwijzing voor of vermoeden van een strafbaar feit naar boven is gekomen, deze, voordat hij vragen stelt, erop moeten wijzen dat hij niet verplicht is om de gewenste inlichtingen te verstrekken. Het gaat dan om vrijwillige medewerking. In dit verband kan worden gesproken van een 'bestuurlijke cautie'. De aldus verkregen informatie is dan onmiddellijk bruikbaar voor het bewijs of als startinformatie in een strafrechtelijk onderzoek.6Zie uitspraak van het EHRM van 17 december 1996, Saunders contra VK (NJ 1997, 699). Voor het overige kan de toezichthouder zijn toezichttaak bij de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon overeenkomstig de Algemene wet bestuursrecht blijven uitoefenen.
Mondelinge of schriftelijke verklaringen die door de betrokkene in het kader van het toezicht verplicht zijn afgelegd, voordat er sprake was van een aanwijzing of verdenking tegen hem, zijn wel bruikbaar als startinformatie of als informatie voor de toepassing van opsporingsbevoegdheden of dwangmiddelen, maar mogen niet voor het bewijs worden meegenomen. Gebruik als bewijs is dan uitsluitend mogelijk, indien de betrokkene (als verdachte) tijdens een verhoor door de behandelend buitengewoon opsporingsambtenaar ermee instemt dat die verklaringen worden opgenomen in een proces-verbaal ten behoeve van het uitvaardigen van een bestuurlijke strafbeschikking, of, na te zijn gewezen op zijn zwijgrecht, verklaart dat hij blijft bij de verklaringen die hij in de fase van het toezicht heeft afgelegd.
De vereiste vrijwilligheid bij het verlenen van medewerking ziet niet op documenten, voorwerpen of ander materiaal, die bestaan onafhankelijk van de wil van de betrokkene, tevens (mogelijke) verdachte. Dergelijke informatie, bijvoorbeeld resultaten van door de betrokkene ingevolge een wettelijk voorschrift verrichte metingen van lucht- of wateremissies, mag als bewijs in een latere strafzaak tegen hem worden gebruikt, ook als zij verplicht door de betrokkene is afgegeven.
In een dergelijk geval heeft de toezichthouder twee mogelijkheden om zijn bevindingen ter kennis te brengen van een buitengewoon opsporingsambtenaar:
schriftelijk melden van de geconstateerde overtreding(en) aan een buitengewoon opsporingsambtenaar, met overlegging van een afschrift van zijn controlerapport. Naar aanleiding van de melding wordt de toezichthouder vervolgens als getuige gehoord over wat hij heeft waargenomen. De melding en de getuigeverklaring, alsmede door de toezichthouder overgelegde stukken worden onderdeel van het proces-verbaal.
aangifte doen van de geconstateerde overtreding(en) bij een buitengewoon opsporingsambtenaar, met overlegging van een afschrift van zijn controlerapport. Bij de aangifte legt de opsporingsambtenaar de verklaring van de toezichthouder vast in een proces-verbaal van aangifte.
Alvorens de bevindingen van de toezichthouder voor de zaak te kunnen gebruiken, zal de buitengewoon opsporingsambtenaar het controlerapport en eventuele andere bijbehorende stukken dienen te verifiëren. De buitengewoon opsporingsambtenaar hoort, zo nodig, in aanvulling hierop de toezichthouder nogmaals als getuige. Veelal zal een bezoek ter plaatse nodig zijn. Ook zal de verdachte moeten worden gehoord.
In de bijlage bij deze richtlijn is de bij het Besluit OM-afdoening behorende lijst met fysieke leefomgevingsfeiten opgenomen. Deze lijst bestaat uit een aantal clusters met overtredingen en misdrijven die in beginsel als gemeenschappelijk kenmerk hebben dat de bewijsopdracht door de buitengewoon opsporingsambtenaar doorgaans betrekkelijk eenvoudig is uit te voeren, behoudens uitzonderingen. De feiten die behoren tot het cluster ‘Besluit activiteiten leefomgeving – Badinrichtingen en zwemgelegenheden’ zijn overtredingen. De overige feiten, die alle vallen onder artikel 1 of 1a van de Wet op de economische delicten, zijn misdrijven voor zover opzettelijk begaan; voor zover het geen misdrijven betreft, zijn het overtredingen.7Dit onderscheid wordt in de feitomschrijving niet gemaakt. Of een concrete overtreding opzettelijk of niet opzettelijk is gepleegd, moet uit het proces-verbaal blijken. De praktijk heeft het OM geleerd dat bij economische delicten veelal sprake is van op z’n minst voorwaardelijke opzet, ook al omdat de delictsomschrijvingen geen bewijs van opzet vereisen met betrekking tot het wederrechtelijke karakter van de gedraging (kleurloos opzet). Dit ervaringsgegeven is als uitgangspunt gehanteerd bij het vaststellen van de lijst met boetebedragen voor fysieke leefomgevingsfeiten.
In de feitomschrijving zelf wordt het onderscheid misdrijf/overtreding niet gemaakt, behoudens bij enkele overtredingen aangaande activiteiten met betrekking tot dieren of planten in het wild (een flora- en faunactiviteit), zoals bepaald in Hoofdstuk 11 afdeling 11.2 Besluit activiteiten leefomgeving. Uit het proces-verbaal met betrekking tot een economisch delict moet blijken of de geconstateerde overtreding al dan niet opzettelijk is begaan. Zie ook § 5, onder b.
Indien de betrokken opsporingsambtenaar op grond van zijn onderzoek tot de slotsom komt dat er voldoende bewijs is voor een opzettelijk gepleegde overtreding, kan hij vervolgens een voorstel doen aan het bevoegd gezag tot het opleggen van de boete die hiervoor staat. Echter, indien er volgens de betrokken opsporingsambtenaar geen of onvoldoende bewijs voor de opzet is, wordt het opgemaakte verkort proces-verbaal ter afdoening rechtstreeks naar de betrokken handhavingseenheid van het Functioneel Parket gestuurd.8Of, conform de interne afspraken binnen het Openbaar Ministerie, naar het betreffende Arrondissementsparket of het Parket CVOM. De officier van justitie kan dan zelf een strafbeschikking inhoudende een andere boete uitvaardigen, wanneer ook hij van mening is dat in het concrete geval geen sprake is van een misdrijf, maar van een overtreding.
Deze omstandigheid wordt in § 2.8, onder 3, genoemd als een contra-indicatie voor de hanteerbaarheid van de bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid.
Per fysiek leefomgevingsfeit zijn in de bijlage bij deze richtlijn de boetebedragen voor natuurlijke personen en/of rechtspersonen weergegeven. Het gaat telkens om door het College van procureurs-generaal vastgestelde bedragen. Van deze bedragen kan slechts worden afgeweken als door het Functioneel Parket, in overleg met het bevoegd gezag (de gemandateerde opsporingsambtenaar), wordt besloten geen gebruik te maken van de bestuurlijke strafbeschikking fysieke leefomgevingsfeiten, maar van het insturen van een tik-proces-verbaal9Een tik-proces-verbaal is een verkort proces-verbaal dat niet aan de criteria van de SAM-procedure voldoet. of een verkort proces-verbaal in het kader van de toepassing van de SAM-procedure.10De ‘Snelle Afdoening Milieu’ (SAM). Er moet sprake zijn van een bekennende verdachte, deze moet afstand hebben gedaan van inbeslaggenomen voorwerpen, het moet gaan om een (zeer) recente zaak en het proces-verbaal mag maximaal 20 pagina’s bevatten. Bij het bepalen van de boetebedragen is rekening gehouden met de gangbare strafmaat bij de afdoening van de feiten door middel van een vonnis of transactie.
Voor alle feiten ligt het aangegeven boetebedrag onder de in artikel 257c, tweede lid, Sv gestelde hoorgrens van € 2.000 voor een natuurlijk persoon en, voor zover het een economisch delict betreft, € 10.000 voor een rechtspersoon.
De bevoegdheid van een bevoegd gezag strekt zich uit tot alle fysieke leefomgevingsfeiten uit de feitenlijst, indien binnen zijn ambtsgebied:
het feit is begaan,
de verdachte zich bevindt,
de verdachte als natuurlijke persoon zijn woon- of verblijfplaats heeft, of
de verdachte rechtspersoon zijn statutaire vestigingsplaats heeft.
Het ligt voor de hand dat elk bevoegd gezag het gebruik van de strafbeschikkingsbevoegdheid primair richt op de fysieke leefomgevingsfeiten die passen binnen de taakomschrijving en expertise van de buitengewone opsporingsambtenaren die door hen hiervoor worden ingezet. Het is de verantwoordelijkheid van elk bevoegd gezag om, al dan niet in overleg met andere aangewezen lichamen of personen, te zorgen voor een zo goed mogelijke benutting van de beschikbare capaciteit aan buitengewoon opsporingsambtenaren. Dit laatste is temeer relevant omdat de invoering van de bestuurlijke strafbeschikking fysieke leefomgevingsfeiten meebrengt dat door de milieuagenten van de Basisteams en de milieurecherche, behorend tot de Dienst Regionale Recherche van de Nationale Politie, aan het merendeel van de hieronder vallende fysieke leefomgevingsfeiten in beginsel geen aandacht meer zal worden besteed. Ook is het wenselijk dat er onderling afspraken worden gemaakt over afstemming ter voorkoming van strafrechtelijk optreden door meer dan één bevoegd gezag ter zake van dezelfde overtreding.11Ter voorkoming van schending van het ne bis in idem-beginsel, zoals neergelegd in artikel 68 Sr.
De strafbeschikkingsbevoegdheid is een geattribueerde (wettelijk toegekende) bevoegdheid van de aangewezen lichamen of personen. Zij kunnen, binnen de in het Besluit OM-afdoening gestelde grenzen, in hoge mate zelf bepalen voor welke soorten fysieke leefomgevingsfeiten en in welke concrete gevallen de strafbeschikkingsbevoegdheid wordt ingezet, tenzij er sprake is van één of meer van de hierna te noemen contra-indicaties, die meebrengen dat in het concrete geval geen sprake is van een ‘strafbaar feit van geringe ernst of eenvoudige aard’ (§ 2.8).
Bij het gebruik van zijn bevoegdheid dient een bevoegd gezag rekening te houden met de beginselplicht tot handhaving, geformuleerd door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State,12ECLI:NL:RVS:2004:AP8242, ABRvS 7 juli 2004. en, indien sprake is van een in oorsprong Europees voorschrift, de zogenoemde doelgebonden handhavingsplicht op grond van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
In het Besluit OM-afdoening 2008 zijn grenzen gesteld aan de bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid voor fysieke leefomgevingsfeiten. De bevoegdheid blijft beperkt tot strafbare feiten die worden genoemd in bijlage II, hoofdstuk 1, van dat besluit, en dan uitsluitend, voor zover zij van geringe ernst of eenvoudige aard zijn (art. 4.3 Besluit OM-afdoening 2008).
Van deze bevoegdheid mag echter geen gebruik worden gemaakt, indien:
het een strafbaar feit betreft dat is begaan door een persoon die jonger is dan achttien jaar;
het een strafbaar feit betreft dat is begaan door een openbaar lichaam;
degene onder wie één of meer voorwerpen in beslag zijn genomen, weigert afstand te doen13Indien geen afstand wordt gedaan, beslist de strafrechter over verbeurdverklaring of onttrekking aan het verkeer op vordering van de officier van justitie.;
voor de opsporing van het strafbare feit internationale rechtshulp nodig is;
het strafbare feit wordt geconstateerd tezamen met één of meer andere strafbare feiten waarvoor de bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid is verleend, indien het gezamenlijk boetebedrag voor fysieke leefomgevingsfeiten die een economisch delict opleveren hoger is dan € 2.000 voor een natuurlijk persoon of € 10.000 voor een rechtspersoon;
het strafbare feit wordt geconstateerd met één of meer andere strafbare feiten waarvoor de bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid is verleend, indien het gezamenlijk boetebedrag voor fysieke leefomgevingsfeiten die geen economisch delict opleveren hoger is dan € 2.000 voor een natuurlijk persoon of € 10.000 voor een rechtspersoon;
sprake is van aanwijzingen voor een wederrechtelijk verkregen voordeel van (vermoedelijk) meer dan € 5.000;
het strafbare feit een wederrechtelijke gedraging betreft waardoor de dood van of ernstig letsel aan personen dan wel aanzienlijke schade aan dieren of planten wordt veroorzaakt, dan wel dreigt te worden veroorzaakt;
(art. 4.4 Besluit OM-afdoening).
Indien een strafbaar feit wordt geconstateerd dat weliswaar voorkomt in de lijst van fysieke leefomgevingsfeiten, maar buiten de in het Besluit OM-afdoening 2008 gestelde grenzen valt, wordt het door de betrokken opsporingsambtenaar opgemaakte, al dan niet verkorte, proces-verbaal van de geconstateerde overtreding(en) rechtstreeks ingestuurd naar de ter zake hiervan bevoegde handhavingseenheid van het Functioneel Parket.14Strafzaken tegen minderjarigen worden door het Functioneel Parket overgedragen aan een Arrondissementsparket. De bevoegdheidsregels van het Functioneel Parket, de Arrondissementsparketten en het Parket CVOM zijn steeds van toepassing.
De onder e en f verwoorde grenzen strekken er toe dat een combinatie van op te leggen boetes steeds beneden de in artikel 257c, derde lid, Sv neergelegde hoorgrens uitkomt. Het bevoegd gezag heeft in beginsel de ruimte om dit te bereiken door niet voor alle geconstateerde gedragingen een boete op te leggen. Indien echter een complex van strafbare feiten met het karakter van meerdaadse samenloop15Zie voor begrip ‘meerdaadse samenloop’: § 5, onder f. wijst op een structureel tekortschietende naleving, is overleg met het OM over overdracht van het proces-verbaal aangewezen.
N.B. Bij afstand van inbeslaggenomen voorwerpen moet een kennisgeving van inbeslagneming worden gestuurd naar de handhavingseenheid van het Functioneel Parket, zodat het daar kan worden afgehandeld (art. 116, tweede lid, Sv).16Of, indien van toepassing op basis van de bevoegdheidsregels, naar het betreffende Arrondissementsparket of het Parket CVOM.
Met de bestuurlijke strafbeschikking is beoogd het bestuursrechtelijk handhavingsinstrumentarium aan te vullen met een slagvaardig in te zetten instrument bij overtredingen van geringe ernst of eenvoudige aard die een betrekkelijk beperkte inbreuk vormen op wettelijk beschermde belangen. In de praktijk kunnen overtredingen van de in de feitenlijst opgenomen wettelijke bepalingen echter, afhankelijk van de omstandigheden waaronder zij worden begaan, de mate van ernst van het feit in het licht van de door de desbetreffende regelgeving beschermde belangen of de persoonlijkheid van de overtreder zodanig uiteenlopen dat niet steeds kan worden gesproken van een gedraging van eenvoudige aard. In een dergelijk geval is het gewenst dat het feit wordt afgedaan door het OM of de strafrechter. Dit brengt mee dat er behoefte is aan een nadere afbakening van wat tot het bestuurlijke, respectievelijk het strafrechtelijk domein behoort. Hiertoe zijn drie clusters van contra-indicaties ontwikkeld. Deze brengen mee dat in gevallen waarin bij een concrete overtreding sprake is van een omstandigheid die toepassing van de bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid ongewenst maakt, de zaak ter afdoening aan het OM moet worden overgedragen.
Vanwege het brede toepassingsbereik en de grote verscheidenheid aan situaties, zijn de contra-indicaties onvermijdelijk veelal tamelijk globaal geformuleerd. Dit biedt aan de ene kant een zekere mate van flexibiliteit en beoordelingsruimte, maar kan ook onzekerheid scheppen. Het is daarom gewenst dat het bevoegd gezag, dan wel de opsporingsambtenaar die de overtreding heeft geconstateerd, in geval van twijfel of in het concrete geval van een contra-indicatie sprake is, overlegt met een parketsecretaris van de handhavingseenheid van het Functioneel Parket, waar de gedraging is geconstateerd.17Of, conform de interne afspraken binnen het Openbaar Ministerie, naar het betreffende Arrondissementsparket of het Parket CVOM.
Na het constateren van een fysiek leefomgevingsfeit dient telkens te worden nagegaan of één of meer van de volgende contra-indicaties van toepassing zijn:
Er is sprake van één of meer van de volgende omstandigheden die de bewijsopdracht voor de opsporingsambtenaar verzwaren of wijzen op een ernstige inbreuk op beschermde belangen:
een wederrechtelijke gedraging waardoor aanzienlijke schade aan de kwaliteit van lucht, grond of water wordt veroorzaakt, dan wel dreigt te worden veroorzaakt;
een wederrechtelijke gedraging met een afvalstof in niet verwaarloosbare hoeveelheden;
een wederrechtelijke gedraging in of handeling met een inrichting waar een gevaarlijke activiteit wordt verricht of waar gevaarlijke stoffen of preparaten worden opgeslagen of gebruikt, waardoor buiten die inrichting de dood van of ernstig letsel aan personen danwel aanzienlijke schade aan dieren of planten wordt veroorzaakt, dan wel dreigt te worden veroorzaakt;
een wederrechtelijk verhandelen van specimens van beschermde in het wild levende dier- of plantensoorten of delen of afgeleide producten in een niet verwaarloosbare hoeveelheid van deze specimens of met een niet te verwaarlozen invloed op de instandhouding van de soort;
een wederrechtelijke gedraging waardoor aanzienlijke schade wordt of dreigt te worden toegebracht aan de habitat van een beschermde dier- of plantensoort;
een wederrechtelijke gedraging waardoor aanzienlijke schade wordt of dreigt te worden toegebracht aan een beschermde habitat.
Voor het inschatten van de mate van (dreigende) schade als bedoeld onder a, c, e en f, kunnen de vermoedelijke opruimings- of herstelkosten in veel gevallen een indicator zijn voor het van toepassing zijn van een condra-indicatie.
Er is sprake van één of meer van de volgende omstandigheden die wijzen op een aanmerkelijk calculerende, dan wel malafide instelling van de overtreder:
agressief of dreigend gedrag ten opzichte van een toezichthouder of opsporingsambtenaar tijdens of na de constatering van de overtreding;
samenloop met één of meer fysieke leefomgevingsfeiten waarvoor geen bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid is verleend (toelichting: dit ziet op situaties waarin kennelijk sprake is van structureel slechte naleving en een samenhangende opsporing en vervolging door het OM aangewezen is; in geval van twijfel is overleg met OM wenselijk);
samenloop met ernstige commune misdrijven, bijvoorbeeld valsheid in geschrift (art. 225 e.v. Wetboek van Strafrecht) en omkoping van ambtenaar (art. 177, 177a Wetboek van Strafrecht)
(toelichting: in dit soort situaties is, na overleg met het OM, overdracht aan de politie of een bijzondere opsporingsdienst aangewezen),
volgens de gegevens waarover de (organisatie van) het bevoegd gezag of de betrokken opsporingsambtenaar beschikt, is sprake van een meer dan incidenteel tekortschietend nalevingsgedrag (d.w.z. in een periode van vijf jaar is ten minste driemaal door een toezichthouder of een opsporingsambtenaar een relevante overtreding van wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving geconstateerd, waartegen sanctionerend is opgetreden).
In geval van een fysiek leefomgevingsfeit dat een economisch delict oplevert en is omschreven in de bijlage bij de richtlijn, zonder dat hierbij onderscheid is gemaakt tussen de opzet- en de overtredingsvariant: er is geen of onvoldoende bewijs dat een geconstateerd economisch delict opzettelijk is begaan. (toelichting: zie § 2.5).
In gevallen waarin sprake is van een contra-indicatie, leent de geconstateerde gedraging in strijd met de wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving zich niet voor afdoening door middel van een bestuurlijke strafbeschikking, maar vraagt om afdoening door het OM. Hiertoe zal een proces- verbaal van de geconstateerde gedraging(en) dienen te worden opgemaakt dat rechtstreeks wordt gestuurd naar de ter zake hiervan bevoegde handhavingseenheid van het Functioneel Parket.18Of, conform de interne afspraken binnen het Openbaar Ministerie, naar het betreffende Arrondissementsparket of het Parket CVOM. In een dergelijk geval verdient het aanbeveling vooraf contact op te nemen met het daartoe bevoegde parket. Dat kan onder meer uitwijzen of en, zo ja, in hoeverre met een verkort proces-verbaal (of SAM-proces-verbaal conform de voorwaarden) kan worden volstaan.
Indien in de verzetsfase het OM constateert dat een bestuurlijke strafbeschikking fysieke leefomgevingsfeiten is uitgevaardigd terwijl een contra-indicatie van toepassing was, kan dit voor de officier van justitie reden zijn om gebruik te maken van zijn bevoegdheid krachtens artikel 257e, negende lid, Sv tot intrekking of wijziging van de strafbeschikking. Zie § 7.
Voor een overtreding begaan in het kader van (bedrijfsmatige) activiteiten van een rechtspersoon, kan deze als verdachte worden aangemerkt. Met rechtspersoon worden in het Wetboek van Strafrecht gelijkgesteld: de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid, de maatschap, de rederij en het doelvermogen.
In gevallen waarin het bevoegd gezag van mening is dat, gelet op de omstandigheden waaronder de gedraging is begaan, een nadrukkelijk verwijt moet worden gemaakt aan één of meer hierbij betrokken natuurlijke personen, kan van deze hoofdregel worden afgeweken. Naast of in plaats van de rechtspersoon kan een natuurlijk persoon in drie rollen als verdachte worden aangemerkt:
als degene die feitelijk leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging van de rechtspersoon;
als degene die opdracht heeft gegeven tot de verboden gedraging van de rechtspersoon;
als degene die de overtreding feitelijk heeft begaan (de materiële dader), mits het overtreden voorschrift mede is gericht tot deze persoon.19Hierbij kunnen twee situaties worden onderscheiden. Situatie 1: het overtreden voorschrift geldt voor eenieder. Situatie 2: het overtreden voorschrift geldt alleen voor daarbij aangegeven personen, bijvoorbeeld degene die een inrichting drijft; in dat geval kan de werknemer die de strafbare gedraging heeft verricht, hiervoor niet worden bestraft. Hiervan is in elk geval sprake als een ieder normadressaat is.
Wanneer een gedraging buiten het verband van een rechtspersoon wordt begaan, kan uitsluitend een natuurlijk persoon als verdachte worden aangemerkt. Dit is ook het geval als de overtreding is begaan in het verband van een eenmanszaak.
Artikel 2
Bestuurlijke strafbeschikking fysieke leefomgevingsfeiten
Onderdeel van Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid fysieke leefomgevingsfeiten (art. 257ba, tweede lid, Sv)· Strafrecht
Deze tekst geldt sinds 1 januari 2024