Het taakveld bewaken en beveiligen van personen, objecten en diensten omvat:
het stelsel beveiligen van personen (paragraaf 2.3);
het lokaal domein (paragraaf 2.4);
het bewaken en beveiligen van objecten en diensten (paragraaf 2.5).
Het taakveld heeft dezelfde reikwijdte als voorheen het stelsel bewaken en beveiligen.
Het stelsel beveiligen van personen omvat de personen op de limitatieve lijst10De limitatieve lijst is ten opzichte van de circulaire 2023 onveranderd. (zie paragraaf 2.3.2) maar de lijst is niet alleen leidend zijn voor opname in het stelsel beveiligen van personen. Voor opname in het stelsel beveiligen van personen, buiten de limitatieve lijst, is namelijk de ernst van de dreiging gericht op het leven van een persoon bepalend.
Het doel van het stelsel beveiligen van personen is om weerstand te bieden tegen ernstige dreiging gericht op de fysieke integriteit van personen. De dreiging tegen de persoon moet in beginsel herleidbaar zijn tot één van de vier dreigingsfenomenen die de democratische rechtsstaat en samenleving raken. Dit zijn (1) georganiseerde, ondermijnende criminaliteit, (2) terrorisme en extremisme, (3) statelijke actoren en (4) gefixeerde eenlingen.
In het stelsel beveiligen van personen is daarmee sprake van een – verruimde – aanwijzing door de NCTV van personen in het stelsel.
Opname in het stelsel (naast de limitatieve lijst) wordt geëffectueerd via het zogenaamde triageproces. Het triageproces moet ertoe leiden dat personen tegen wie een ernstige dreiging bestaat die past binnen de criteria van het daarvoor ontwikkelde toetsingskader door de NCTV worden aangewezen, waarmee het gezag van de HOvJ van rechtswege overgaat naar de NCTV (zie paragraaf 2.3.3). Dat betekent dat in die gevallen waarin naar het oordeel van de HOvJ van het betrokken arrondissementsparket sprake is van een zodanige dreiging tegen een persoon, deze door de NCTV aangewezen dient te worden, de betrokken HOvJ deze persoon via het triageproces zal aandragen bij de NCTV.
Er kunnen buiten het stelsel beveiligen van personen in het lokaal domein veiligheidsmaatregelen (met uitzondering van persoonsgerichte maatregelen) worden getroffen ten aanzien van personen. Dat gebeurt dan onder gezag van de HOvJ.
Daarnaast kunnen in het taakveld maatregelen worden getroffen met het oog op het bewaken en beveiligen van objecten en diensten. Voor de objecten en diensten die op grond van artikel 4 Politiewet 2012 door de KMar bewaakt en beveiligd worden, gebeurt dat onder gezag van de NCTV. Voor alle andere objecten, ook de objecten die door de minister zijn aangewezen op grond van artikel 16, eerste lid, van de Politiewet 2012, geldt dat dit gebeurt onder het gezag van de burgemeester of van de HOvJ.
De hieronder beschreven uitgangspunten zijn bepalend voor het taakveld.
Personen in Nederland zijn in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor hun veiligheid. Ze mogen daarbij rekenen op hulp van de organisaties waar zij deel van uitmaken of werkzaam voor zijn. Werkgevers zijn wettelijk verplicht maatregelen te treffen om te voorkomen dat de veiligheid van medewerkers in gevaar komt als gevolg van hun werkzaamheden. De overheid kan aanvullende veiligheidsmaatregelen nemen als een persoon of de organisatie waar hij deel van uitmaakt of waarvoor hij werkt, redelijkerwijs op eigen kracht geen, of onvoldoende, weerstand kan bieden tegen de dreiging en het risico. De kostenverdeling volgt de verantwoordelijkheidsverdeling.
De overheid heeft een zorgplicht om haar burgers te beschermen.11Kamerstukken II 2024/25, 29 911, nr. 475. In Europese verdragen is de minimumgrens van deze zorgplicht beschreven. Ten aanzien van veiligheid wordt de zorgplicht van de overheid primair ontleend aan artikel 2 van het EVRM: “Het recht van een ieder op leven wordt beschermd door de wet”. Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft de Staat hiermee de positieve verplichting tot het realiseren van een effectief wettelijk en bestuurlijk (handhavings)kader ter bescherming van het recht op leven. Overheden behoren maatregelen te treffen binnen het kader van hun bevoegdheid, die redelijkerwijs verwacht mogen worden ter vermijding van de verwezenlijking van het gevaar.
Hiervoor is een uitgebreid systeem ontwikkeld, met een breed palet aan bevoegdheden en instrumenten om invulling te geven aan de generieke zorgplicht om het recht op leven te beschermen. Voor bepaalde onderwerpen en/of type dreigingen zijn specifieke systemen of instrumenten.
Bij het nemen van veiligheidsmaatregelen is altijd sprake van risicobeheersing, niet van risico-uitsluiting. De mate van veiligheid die kan worden geboden, is een uitkomst van een zorgvuldige afweging door deskundigen, op dreiging, risico en het niveau van maatregelen. Desondanks zal er altijd een restrisico zijn, aangezien incidenten niet zijn uit te sluiten; een garantie op veiligheid bestaat niet.
Bij het beslissen over veiligheidsmaatregelen staat de veiligheid van de persoon, het object of de dienst centraal. Veiligheidsmaatregelen kunnen variëren van lichte maatregelen zoals extra toezicht, tot zware maatregelen zoals persoonsbeveiliging en objectbeveiliging. Veiligheidsmaatregelen zijn erop gericht om met zo min mogelijk impact zoveel mogelijk weerstand te creëren tegen de dreiging en het risico.
Veiligheidsmaatregelen hebben altijd impact op de te beveiligen persoon, het object, de dienst en de omgeving. De overheid heeft een bijzondere verantwoordelijkheid richting de te beveiligen persoon. Er is daarbij sprake van een wederzijdse afhankelijkheid. Dit vraagt aandacht voor de communicatie tussen de overheid en de te beveiligen persoon en wederzijdse transparantie over de situatie en beslissingen waar dit mogelijk is.
Bij het bepalen van het pakket aan veiligheidsmaatregelen is het benodigde weerstandsniveau tegen de dreiging leidend. Welke veiligheidsmaatregelen passend en mogelijk zijn, vergt een zorgvuldige afweging waarbij veiligheid en maatwerk leidend zijn. Het is niet realistisch en uitvoerbaar om voor alle te beveiligen personen alle aspecten in het dagelijks leven te voorzien van maatregelen in de periode dat deze nodig zijn. Het oneindig blijven uitbreiden van de (beveiligings)capaciteit is niet reëel, omdat dit uiteindelijk ten koste gaat van andere essentiële onderdelen van het bredere veiligheidsdomein. Daartoe is de overheid ook niet gehouden. Het pakket dat de overheid aanbiedt betreft derhalve een (maatwerk)aanbod en is niet onderhandelbaar. Volledig ongestoord functioneren gedurende de periode dat veiligheidsmaatregelen noodzakelijk zijn, is onmogelijk; veiligheidsmaatregelen gaan altijd gepaard met nadelige neveneffecten en beperken altijd de bewegingsvrijheid in meer of mindere mate. Er wordt steeds zorgvuldig afgewogen hoe op een proportionele manier onderscheid gemaakt kan worden. Dit betekent dat voor de ene persoon meer – of een ander type – activiteiten mogelijk worden gemaakt, dan voor een ander persoon. Ook vindt de afweging plaats of beveiliging alleen geldt tijdens (bepaalde) werkactiviteiten of dat ook privéactiviteiten mogelijk gemaakt moeten worden.
De inschatting van de dreiging, het risico en de analyse daarvan is leidend voor het vaststellen van het benodigde weerstandsniveau. Op deze wijze wordt ervoor gezorgd dat adequate veiligheidsmaatregelen kunnen worden getroffen en deze, wanneer mogelijk, weer worden afgebouwd. De geconstateerde (concrete/potentiële) dreiging en de getroffen veiligheidsmaatregelen dienen periodiek te worden getoetst om te beoordelen of voorzetting van de veiligheidsmaatregelen nog opportuun is. Uitgangspunt is dat, zodra het weerstandniveau het toelaat, de afbouw van veiligheidsmaatregelen wordt uitgevoerd en zo spoedig mogelijk teruggegaan wordt naar een normale situatie zonder overheidsbemoeienis.
Om het benodigde weerstandniveau te bereiken, is medewerking van de te beveiligen persoon essentieel. De gedragingen van de te beveiligen persoon (en diens gezinsleden) dragen in grote mate bij aan diens veiligheid. Wanneer een persoon niet of onvoldoende meewerkt aan zijn/haar eigen beveiliging, kan een situatie ontstaan dat de overheid niet, of niet goed, haar aanvullende verantwoordelijkheid kan nemen. Dit kan leiden tot ineffectief optreden en veiligheidsrisico’s voor de te beveiligen persoon, de omgeving en medewerkers die belast zijn met de uitvoering van de veiligheidsmaatregelen. Doorslaggevende criteria voor de uitvoering van veiligheidsmaatregelen zijn de operationele uitvoerbaarheid en de vraag of die uitvoering verantwoord is vanuit het oogpunt van de veiligheid van de medewerkers die belast zijn met de uitvoering van de specifieke maatregel.
Het taakveld bewaken en beveiligen dient als een lerend systeem te functioneren om blijvend te kunnen meebewegen met ontwikkelingen binnen de samenleving en adequaat te kunnen reageren op dreigingen en risico’s. Het goed functioneren van het systeem vraagt derhalve om continue kwaliteitsontwikkeling, kennisborging en monitoring daarop. Het beschermen van personen betreft mensenwerk. Daarom is de focus op continue verbetering cruciaal en moet een lerende cultuur in alle lagen van de betrokken organisaties ingebed zijn, waarin professionals elkaar (multidisciplinair) motiveren en aansporen om processen te verbeteren. De ervaringen en inzichten van te beveiligen personen worden actief betrokken bij de doorontwikkeling van het systeem. In hoofdstuk 6 zal verder worden ingegaan op het taakveld als lerend systeem.
Het doel van het stelsel beveiligen van personen is om weerstand te bieden tegen een ernstige dreiging gericht op de fysieke integriteit van personen. Het stelsel geeft uitvoering aan de taak van de overheid om te zorgen voor de veiligheid van haar burgers, wanneer er sprake is van ernstige dreiging die tegen het leven gericht is. Het gaat hier – behoudens uitzonderingen waarin de dreiging (nog) niet herleidbaar is en/of waarin acute noodmaatregelen noodzakelijk zijn – om personen die bedreigd worden door in ieder geval één van de vier dreigingsfenomenen die de democratische rechtsstaat en samenleving raken. Dit zijn; (1) georganiseerde, ondermijnende criminaliteit, (2) terrorisme en extremisme, (3) statelijke actoren en (4) gefixeerde eenlingen.
De personen in het stelsel beveiligen van personen zijn onder te verdelen in drie groepen.
Personen op de limitatieve lijst of die volgen uit de wet
De NCTV is van meet af aan gezag en daarmee verantwoordelijk voor de maatregelen met het oog op de beveiliging van een persoon, wanneer dat uit de wet volgt (leden van het Koninklijk Huis) of wanneer de persoon (een functie vervult die) is opgenomen op de limitatieve lijst.
Personen die worden aangewezen na triage
Daarnaast is er de groep personen die door de NCTV wordt aangewezen, nadat de betrokken HOvJ de persoon heeft aangedragen voor opname in het stelsel beveiligen van personen via het triageproces.
In het geval van een triageprocedure is de NCTV niet eerder het gezag dan na de aanwijzing zoals bedoeld in artikel 42 Politiewet 2012. Als gezag bepaalt de NCTV de maatregelen die de politie of de KMar in assistentieverlening aan de politie uitvoeren ter bescherming van de aangewezen persoon. Dat kunnen in het stelsel ook persoonsgerichte maatregelen zijn maar dat is afhankelijk van (onder andere) de ernst en de waarschijnlijkheid van de dreiging en het benodigde weerstandsniveau.
Personen die worden aangewezen (buiten triage) vanwege noodzaak persoonsgerichte maatregelen
Er kunnen uitzonderlijke gevallen zijn waarin naar het oordeel van de HOvJ tijdelijk (vanwege een bepaald hoog risicomoment), of vanwege directe noodzaak daartoe, persoonsgerichte maatregelen moeten worden getroffen. In die uitzonderlijke gevallen vindt onmiddellijke aanwijzing van de desbetreffende persoon plaats door de NCTV, na hierom door (of namens) de HOvJ telefonisch te zijn verzocht. Bij dit verzoek wordt de op dat moment beschikbare en relevante informatie gedeeld. De inzet van de persoonsgerichte maatregelen vindt vervolgens plaats onder gezag van de NCTV, buiten het triageproces om. Hierover zijn werkafspraken gemaakt.
Indien een casus voldoet aan de criteria van aard en ernst van de dreiging voor opname in het stelsel wordt de casus door de HOvJ zo snel mogelijk voorgedragen voor triage.
Binnen het stelsel beveiligen van personen is het van belang dat niet alleen de te beveiligen persoon, maar indien noodzakelijk ook diens directe gezinsleden tijdig en adequaat beschermd worden tegen eventuele dreigingen. Door tegelijkertijd, met de aanwijzing door de NCTV van de te beveiligen persoon, ook de leden van het bijbehorende kerngezin aan te wijzen, wordt voorkomen dat ten aanzien van het kerngezin meerdere gezagen verantwoordelijk zijn voor maatregelen die veelal op dezelfde locatie geëffectueerd moeten worden.
Onder het begrip 'kerngezin' wordt verstaan: de gezinsleden die op dezelfde locatie samenwonen met de te beveiligen persoon. Het kerngezin omvat de volgende personen:
Levensgezel: Dit betreft de echtgenoot, partner of andere persoon/huisgenoot met wie de te beveiligen persoon een samenlevingsverband (huwelijk, relatie of samenwonend) heeft en die op hetzelfde adres als de te beveiligen persoon woont.
Inwonende kinderen: Hieronder vallen alle kinderen (inclusief stief- en adoptiekinderen) van de te beveiligen persoon en/of van de levensgezel van de te beveiligen persoon, ongeacht hun leeftijd, zolang zij op hetzelfde adres wonen als de te beveiligen persoon.
Inwonende familieleden: Andere familieleden van de te beveiligen persoon die op hetzelfde adres wonen als de te beveiligen persoon.
Deze definitie richt zich specifiek op inwonende gezinsleden die door hun fysieke nabijheid aan dezelfde dreiging (zouden kunnen) blootstaan als de te beveiligen persoon, ook als er geen sprake is van ernstige, directe dreiging op deze inwonende gezinsleden. De verantwoordelijkheid voor de veiligheid voor deze kerngezinsleden gaat automatisch over met het gezag wanneer de te beveiligen persoon door de NCTV wordt aangewezen, omdat de gezinsleden dan ook door de NCTV worden aangewezen. Dit geldt eveneens bij een eventuele terugkeer van het gezag naar de HOvJ. Dit houdt in dat zodra de te beveiligen persoon wordt aangewezen, de NCTV ook vanaf dat moment verantwoordelijkheid draagt voor de veiligheid van het kerngezin en alle veiligheidsmaatregelen die daarvoor worden getroffen.
Naast de gezinsleden die benoemd zijn bij de definitie van het kerngezin kan per casus worden besproken of ook andere gezins- of familieleden, zoals niet-inwonende gezinsleden, aangewezen dienen te worden.
De maatregelen ten aanzien van de te beveiligen persoon dienen in balans te zijn met de maatregelen die worden getroffen bij de objecten (woning en werkplek) waar de betreffende te beveiligen persoon (en diens kerngezin) zich regelmatig bevindt. In uitzondering op de regel (dat de NCTV geen gezag heeft over maatregelen ten aanzien van objecten buiten de wettelijke categorie uit artikel 4 Politiewet 2012) is de NCTV in het stelsel beveiligen van personen het gezag over maatregelen aan veel bezochte locaties van een te beveiligen persoon, zoals de woning en de werkplek van de te beveiligen persoon uitsluitend met het oog op het waken over de veiligheid van deze persoon.
Als een persoon is opgenomen in het stelsel na triage, blijft deze in beginsel in het stelsel totdat alle maatregelen die vanuit centraal niveau zijn getroffen, zijn afgebouwd en de casus kan worden terugverwezen naar de reguliere basispolitiezorg van het basisteam.
In het stelsel beveiligen van personen is er een eenduidig gezag over de politie en de KMar en de maatregelen die getroffen dienen te worden. Dit betekent dat de verantwoordelijkheid voor de beveiliging van ernstig bedreigde personen die binnen het stelsel beveiligen van personen vallen, onder één gezag is georganiseerd, te weten bij de NCTV. De HOvJ heeft geen gezagsrol bij het beveiligen van ernstige bedreigde personen in het stelsel beveiligen van personen. Hiermee is het gezag belegd bij een bestuursorgaan dat niet primair belast is met de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Dit is een belangrijke waarborg in de nevengeschiktheid tussen de belangen van bewaken en beveiligen enerzijds en opsporing en vervolging anderzijds.
Zoals eerder aangegeven maken de personen op de zogenoemde limitatieve lijst deel uit van het stelsel beveiligen van personen12Op de limitatieve lijst staan ook objecten en diensten. Die maken geen onderdeel uit van het stelsel beveiligen van personen. Zie 2.5 voor de maatregelen ten aanzien van objecten en diensten.. Op deze limitatieve lijst staan de volgende personen/groepen van personen:
Personen ten aanzien van wie door de aard en/of herkomst van de dreiging en de functie van de persoon in beginsel de kans aanwezig is dat de nationale of internationale democratische rechtsorde wordt geschaad en/of de veiligheid van de Staat in het geding is;
Bepaalde buitenlandse personen in Nederland;
Enkele functionarissen in dienst van de Rijksoverheid of werkzaam in de (straf)rechtspleging.
De limitatieve lijst is onderverdeeld in twee categorieën. In Categorie I staan de personen waarvoor de Rijksoverheid als eerstverantwoordelijke standaard veiligheidsmaatregelen treft, dus ook in de gevallen waarin geen sprake is van dreiging en risico. In Categorie II staan de personen waarvoor de Rijksoverheid als eerstverantwoordelijke veiligheidsmaatregelen treft op basis van dreiging en risico.
Tussen het lokale gezag en het gezag in het stelsel beveiligen van personen, is het aandragen en opnemen geregeld van personen die aan de criteria voor opname in het stelsel voldoen. Dit gaat via een – verruimde – aanwijzing van personen in het stelsel door de NCTV, ook wel het zogenaamde triageproces.
Door de aanwijzing van een persoon is de NCTV van rechtswege het gezag over de politie en de KMar voor zover die deze taak in assistentieverlening aan de politie uitvoert.
Uitgangspunt in hSet triageproces is dat het merendeel van de door het OM aangedragen casuïstiek direct wordt opgenomen in het stelsel beveiligen van personen (‘directe opname’). Dat is in de gevallen dat de casus naar het oordeel van de HOvJ voldoet aan de criteria die zijn vastgesteld in het toetsingskader. De overige door het OM aangedragen casuïstiek die (nog) niet (volledig) voldoet aan de criteria voor directe opname, kan worden besproken aan de triagetafel (‘indirecte lijn’). Beide processen tezamen vormen het triageproces.
Anders dan bij de personen die al aangewezen zijn door de plaatsing op de limitatieve lijst, geldt voor de gevallen waarin door de HOvJ een persoon wordt aangedragen voor opname in het stelsel, dat de betrokken HOvJ het gezag is en blijft totdat de persoon wordt aangewezen en daarmee wordt opgenomen in het stelsel. De HOvJ is derhalve ook gedurende het triageproces het verantwoordelijke gezag en bepaalt de (spoed)maatregelen die door de politie of de KMar getroffen dienen te worden.
Het triageproces omvat het proces vanaf het aandragen van casuïstiek door het OM en eindigt bij de beoordeling van een casus door de NCTV.
De beoordeling of een casus stelselwaardig is, wordt toegelicht op een intakeformulier – getekend door de HOvJ – dat wordt verstuurd naar de NCTV. Op het intakeformulier staat aangegeven of een casus wordt voorgedragen voor directe opname of ter bespreking aan de triagetafel.
De HOvJ toetst de casus aan de criteria uit het toetsingskader. Alleen als de casus voldoet aan de criteria ‘ernstige dreiging op het leven gericht’ in combinatie met één van de vier dreigingsfenomenen’ kan de casus worden aangedragen voor directe opname.
Indien een casus niet voldoet aan de criteria (ernstige dreiging in combinatie met één van de dreigingsfenomenen) maar de dreiging toch aanleiding geeft voor eventuele opname in het stelsel, kan de casus op basis van professioneel inzicht van politie en/of KMar en het OM worden aangedragen ter bespreking aan de triagetafel.
Het uitgangspunt van de triagetafel is om te bepalen onder welk gezag maatregelen genomen dienen te worden. Het uiteindelijke oordeel over het opnemen van een casus in het stelsel – door aanwijzing van een persoon- kan enkel door de NCTV worden gegeven. Agendering van casuïstiek in het triageproces, en dus ook aan de triagetafel, geschiedt uitsluitend door de partij die het gezag heeft. Het OM voert het secretariaat van het triageproces en zit de triagetafel voor.
De NCTV formaliseert de aanwijzing van een te beveiligen persoon tot opname in het stelsel, door in het oordeelsformulier aan te geven dat de NCTV akkoord is met de opname van de te beveiligen persoon in het stelsel beveiligen van personen. Het oordeel aangaande opname in het stelsel zal ordentelijk worden vastgelegd en beargumenteerd met afwegingen, waaronder op basis van welke informatie het besluit is genomen. Met het versturen van het oordeelsformulier wordt het OM geïnformeerd over het oordeel en daarmee de aanwijzing van de NCTV. De HOvJ zal na ontvangst van het oordeelsformulier het overdrachtsdossier verzenden aan de NCTV.
Na deze aanwijzing is de NCTV het bevoegd gezag. In het triageproces is de werkafspraak gemaakt dat de NCTV in de praktijk pas na het ontvangen van het volledige overdrachtsdossier over de informatie beschikt om, waar nodig, aanvullende maatregelen te nemen.
Indien een door de HOvJ aangedragen casus in de directe of indirecte lijn niet door de NCTV wordt opgenomen en de HOvJ desondanks van oordeel blijft dat de casus thuishoort bij de NCTV, geldt de volgende (operationele) escalatie: de landelijk Coördinerend HOvJ zoekt afstemming met de directeur van de NCTV. De laatste escalatietrede is de portefeuille houdend procureur-generaal in afstemming met de NCTV.
Toetsingskader voor triage
Het triageproces start met het oordeel van de HOvJ dat een casus stelselwaardig is. Die beoordeling wordt gedaan aan de hand van de criteria die zijn vastgelegd in het toetsingskader voor triage.
Dat toetsingskader bevat drie kernelementen:
Ernstige dreiging
Dreiging afkomstig uit één van de dreigingsfenomenen
Professioneel inzicht
Een persoon komt in aanmerking voor directe opname in het stelsel indien er sprake is van een ernstige dreiging gericht op zijn fysieke integriteit. Ernstige dreiging is geoperationaliseerd als er naar het oordeel van de HOvJ sprake is van:
het (mede)plegen van geweldsdelicten met een strafmaximum van 6 jaar of meer;
het plegen van het misdrijf tegen het leven gericht als bedoeld in artikel 285 van het Wetboek van Strafrecht, waarbij tevens sprake is van antecedenten met betrekking tot ernstige vormen van geweldpleging, deelname aan een gewelddadige groepering of de aanwezigheid van een psychische stoornis bij de dreigende actor.
In alle gevallen dient de ernstige dreiging vallend binnen één van bovengenoemde twee artikelen direct of indirect tegen het leven gericht te zijn. Dit betekent dat voor directe voordracht de dreiger of de dreigende actor bekend moet zijn om vast te kunnen stellen of de dreiging valt onder artikel 285 van het Wetboek van Strafrecht en of er tevens sprake is van de genoemde factoren. Bij de operationalisering van de ernst van de dreiging worden de criteria toegepast die in het lokaal domein bewaken en beveiligen worden gehanteerd om de ernst van de dreiging vast te stellen.
De dreiging moet afkomstig zijn uit één van de vier vastgestelde dreigingsfenomenen. Deze worden voor de toepassing in het triageproces als volgt gedefinieerd:
Georganiseerde ondermijnende criminaliteit
Bij georganiseerde, ondermijnende criminaliteit gaat het om misdrijven die worden gepleegd in georganiseerd verband, waarbij financieel of materieel gewin het hoofddoel is. Deze misdrijven gaan vaak gepaard met intimidatie, bedreiging en/of geweld. De ondermijnende werking van deze vorm van criminaliteit ligt in de verwevenheid van de onder- en bovenwereld, met als effect dat het functioneren van de democratische rechtsorde en het vertrouwen daarin wordt aangetast.
De dreigende actor in dit fenomeen is een crimineel samenwerkingsverband (CSV), en/of een individu dat aangestuurd wordt en/of onderdeel uitmaakt van een CSV. Om te bepalen of een dreigende actor tot een CSV behoort, kunnen (indien aanwezig) uitspraken van eerdere rechtelijke procedures worden gebruikt, waarin bijvoorbeeld de mate van geweldsbereidheid van het CSV of de impact op de rechtsorde is vastgesteld. Indien deze niet voorhanden zijn zal op basis van bij de (opsporings)diensten en/of OM beschikbare informatie aannemelijk worden gemaakt dat de dreigende actor een concrete dreiging vormt.
Terrorisme en extremisme
Terrorisme is het uit ideologische motieven (voorbereiden van het) plegen van op mensenlevens gericht geweld, of het veroorzaken van maatschappij-ontwrichtende schade, met als doel (een deel van) de bevolking ernstige vrees aan te jagen, maatschappelijke veranderingen te bewerkstelligen en/of politieke besluitvorming te beïnvloeden.
Extremisme is het uit ideologische motieven bereid zijn om niet-gewelddadige en/of gewelddadige activiteiten te verrichten die de democratische rechtsorde ondermijnen. De dreigende actor betreft een terroristische of extremistische groepering, en/of individuen die door deze groeperingen worden geïnspireerd dan wel aangestuurd.
Statelijke dreiging
Onder statelijke dreiging valt elke activiteit die erop is gericht al dan niet met geweld het leven van een individueel persoon of groep personen te beïnvloeden en/of verstoren, en die (buiten de eigen landsgrenzen) wordt ondernomen door een buitenlandse overheid of proxy namens een buitenlandse overheid. Statelijke dreiging gaat over activiteiten van of namens buitenlandse overheden, gericht op personen of organisaties die zij als dreiging of tegenstander zien. Deze activiteiten variëren (niet uitsluitend) van spionage, omkoping, intimidatie, bedreiging, mishandeling, ontvoering tot moord. De dreigende actor betreft een statelijke actor. Hieronder kunnen buitenlandse overheden of overheidsorganisaties vallen, waaronder ook buitenlandse inlichtingendiensten, en hun proxy’s. Proxy’s kunnen bestaan uit bedrijven, groeperingen of individuen die door een buitenlandse overheid worden ingezet om haar doelen te bereiken.
Gefixeerde eenling
Een gefixeerde eenling is een individu dat een buitensporige fixatie heeft op een persoon of onderwerp, vermoedelijk psychische problemen heeft, en vanuit een persoonlijk motief dusdanig problematisch gedrag vertoont in de vorm van communicaties en/of toenaderingen richting een persoon of personen, dat dit kan uitmonden in een gewelddadige daad, in voorkomend geval met als gevolg maatschappelijke ontwrichting of (zeer grote) onrust.
Als een casus niet voldoet aan de bovengenoemde afgebakende criteria voor directe opname in het stelsel beveiligen van personen (ernstige dreiging in combinatie met één van de dreigingsfenomenen), maar de dreiging toch aanleiding geeft voor eventuele opname in het stelsel, kan de casus worden aangedragen ter bespreking aan de triagetafel. Dit is alleen mogelijk wanneer op basis van het professioneel inzicht van de politie en/of de KMar én na beoordeling van de beschikbare informatie door de HOvJ, er voldoende reden is om de casus ter bespreking voor te leggen.
Deze flexibiliteit is belangrijk om in te kunnen spelen op dreigingssituaties die niet altijd binnen de strikt afgebakende criteria voor directe opname in het stelsel (ernstige dreiging in combinatie met één van de vier dreigingsfenomenen) passen. Zelfs als een casus niet direct of evident onder ernstige dreiging valt en/of niet afkomstig is van een van de fenomenen, kan deze op basis van professioneel inzicht van de politie, de KMar en/of het OM toch worden aangedragen voor de triagetafel, indien de beschikbare informatie hiertoe aanleiding geeft.
Het toetsingskader wordt in het triageproces toegepast met de invulling van het zogenaamde intakeformulier. Dit formulier operationaliseert de vastgestelde criteria door middel van specifieke vragen over de context van de dreiging en de kenmerken van de bedreigde persoon in relatie tot de dreiging, die voor de beslissing over de opname in het stelsel op het moment van invullen beschikbaar is.
Persoonsgerichte maatregelen, oftewel persoonsbegeleiding of persoonsbeveiliging, kunnen alleen worden ingezet in het stelsel beveiligen van personen. Dit betekent dat de HOvJ geen gebruik meer maakt van zijn formeel bestaande wettelijke bevoegdheid om ter bescherming van een bedreigde persoon, zogenaamde persoonsgerichte maatregelen op te dragen. Deze maatregelen worden alleen uitgevoerd onder gezag van de NCTV door de Landelijke Eenheid Expertise en Operaties van de politie. In assistentie aan de politie kunnen deze maatregelen ook worden uitgevoerd door eenheden van de KMar. Deze afspraak wordt eveneens vastgelegd in een daartoe strekkende instructie aan de HOvJ’s.
Er zijn uitzonderlijke gevallen waarin naar het oordeel van de HOvJ tijdelijk (vanwege een bepaald hoog risicomoment), of vanwege directe noodzaak daartoe, persoonsgerichte maatregelen moeten worden getroffen. In die uitzonderlijke gevallen (beschreven in de ‘Afsprakenset Exclusiviteit van persoonsgerichte maatregelen’) vindt onmiddellijke aanwijzing van de desbetreffende persoon plaats door de NCTV, na hierom door (of namens) de HOvJ telefonisch te zijn verzocht. Bij dit verzoek wordt de op dat moment beschikbare en relevante informatie gedeeld. De inzet van de persoonsgerichte maatregelen vindt vervolgens plaats onder gezag van de NCTV, zonder voorafgaand triageproces.
De burgemeesters dienen, door de NCTV, tijdig geïnformeerd te worden wanneer een door de NCTV aangewezen persoon in hun gemeente woont of werkt. Deze passage beschrijft de wijze van informatievestrekking vanuit de NCTV naar burgemeesters wanneer een te beveiligen persoon wordt opgenomen in het stelsel of een te beveiligen persoon in het stelsel woonachtig is in een bepaalde gemeente.
In de praktijk zijn er grofweg drie scenario’s te onderscheiden bij informatieverstrekking: (1) Wanneer een nieuwe te beveiligen persoon in het stelsel wordt opgenomen of (2) bij een planbare veiligheidssituatie rondom één of meerdere te beveiligen personen die zich op één of meerdere locaties in de gemeente bevinden (bijvoorbeeld bij een evenement) of (3) indien er een acuut veiligheidsrisico is voor een te beveiligen persoon.
In het geval van de burgemeester gaat het om de situaties waarbij er voorstelbare risico’s zijn ten aanzien van de openbare orde en veiligheid, zoals risico’s voor omwonenden of als er zichtbare maatregelen worden genomen in de openbare ruimte. Zulke maatregelen kunnen leiden tot vragen over de veiligheid vanuit de omwonenden of er kunnen politiek-bestuurlijke bijzonderheden spelen in de casus. Afstemming is dan nodig over de gevolgen van maatregelen voor (onder andere) politie-inzet. In het geval van de gemeente gaat het bijvoorbeeld om situaties waarbij het nodig is bepaalde maatregelen te treffen, waarvoor afstemming nodig is of wanneer er maatregelen genomen moeten worden waarvoor samenwerking met of instemming van de gemeente nodig is, zoals bij het plaatsen van een bewakingscontainer.
De NCTV bepaalt, met inachtneming van de geldende grondslagen, welke informatie de NCTV met de burgemeester deelt.
Daarnaast hebben de politie en de KMar op grond van artikel 16 Wet Politiegegevens een zelfstandige verantwoordelijkheid om het lokaal gezag te informeren.
In het driehoeksoverleg overleggen de burgemeester en de officier van justitie regelmatig samen met de politie over de taakuitvoering van de politie en over het beleid ten aanzien van de taakuitvoering (artikel 13, eerste lid, Politiewet 2012). Wanneer het door de burgemeester, de officier van justitie, de NCTV of de politie nodig wordt geacht kan de NCTV hierbij aansluiten, wanneer sprake is van een stelselcasus in de betreffende gemeente. Dit wordt een vierhoeksoverleg genoemd. De KMar kan eveneens deelnemen aan een vierhoeksoverleg wanneer zij betrokken is bij de taakuitvoering.
Het taakveld bewaken en beveiligen van personen, objecten en diensten omvat het stelsel beveiligen van personen, het lokaal domein en het bewaken en beveiligen van objecten en diensten.
In het lokaal domein neemt het lokale gezag zelf besluiten over aanvullende veiligheidsmaatregelen om een dreiging in de richting van personen, objecten of diensten af te wenden dan wel ernstige schending van de fysieke integriteit te voorkomen. Zoals beschreven in de algemene uitgangspunten voor het taakveld (paragraaf 2.2) is er sprake van een gelaagde verantwoordelijkheidsverdeling.
Indien een persoon niet wordt opgenomen in het stelsel omdat niet aan de criteria wordt voldaan, maar er gelet op de dreiging wel veiligheidsmaatregelen nodig zijn, dan worden deze getroffen onder verantwoordelijkheid van de HOvJ. De HOvJ beoordeelt, op advies van de politie, in hoeverre de persoon en/of zijn werkgever in staat is weerstand te bieden aan de dreiging. Ook in het lokaal domein staat het voorkomen van ernstige schending van de fysieke integriteit van de bedreigde persoon centraal.
Wanneer bij de politie of de KMar een melding van een dreiging binnenkomt of aangifte van een dreiging wordt gedaan, wordt deze dreiging ter kennis gebracht van de afdeling Regionale Conflict en Crisisbeheersing (RCCB) van de politie. Bij de RCCB vindt een eerste weging plaats of de dreiging op persoon, object, of dienst voldoet aan de criteria van ernstige dreiging en in aanmerking komt voor het taakveld bewaken en beveiligen. Is dit niet het geval, dan valt deze casus onder de reguliere basispolitiezorg. Indien de casus voldoet aan de criteria van ernstige dreiging wordt de casus gemeld aan de adviseur bewaken, beveiligen en crisisbeheersing (adviseur BB&C) van het OM en vindt er overleg plaats. In de instructie bewaken en beveiligen zijn door het OM kaders opgesteld met betrekking tot welke casuïstiek altijd voorgelegd dient te worden aan de adviseur BB&C.
In onvoorziene zaken of spoedzaken worden onder verantwoordelijkheid van de portefeuillehouder RCCB van de betreffende politie-eenheid op voorhand veiligheidsmaatregelen (met uitzondering van persoonsgerichte maatregelen) genomen in afwachting van afstemming met de HOvJ. Dit gaat om maatregelen in situaties waarin er per direct moet worden gehandeld. Deze spoedmaatregelen hebben als hoofddoel om een veilige situatie te creëren in een periode van mogelijk hoge dreiging en onvolledige informatie. Daarnaast hebben de spoedmaatregelen ook tot doel de periode te overbruggen tot er meer duiding aan de dreiging gegeven kan worden. Deze voorlopige maatregelen worden zo spoedig mogelijk afgestemd met de adviseur BB&C van het OM, zodat deze vastgesteld kunnen worden.
De adviseur BB&C overlegt met de HOvJ over de noodzaak tot het treffen van aanvullende veiligheidsmaatregelen in het lokaal domein, het aandragen voor opname in het stelsel beveiligen van personen, of besluit dat geen aanvullende maatregelen – bovenop de basispolitiezorg – nodig zijn. Bij de beoordeling dat opname in het stelsel beveiligen van personen passend is, geeft de adviseur BB&C de politie de opdracht tot het opstellen van een intakeformulier ten behoeve het triageproces. Indien er veiligheidsmaatregelen in het lokaal domein nodig zijn kan door de adviseur BB&C opdracht gegeven worden tot het opstellen van een (dreigings)informatieproduct.
Na ontvangst van het (dreigings)informatieproduct kan de opdracht worden gegeven tot het opmaken van een maatregeladvies, of wordt de casus alsnog terugverwezen naar de basispolitiezorg. De HOvJ neemt vervolgens een besluit over het maatregelenadvies van de politie.
Bovenstaande afspraken tussen OM en politie zijn nader uitgewerkt in een beleidskader.
In het bijzondere geval dat een burgemeester of een politiechef ernstig bedreigd wordt, beoordeelt de verantwoordelijke HOvJ of opname in het stelsel beveiligen van personen passend is. Hierbij is het toetsingskader voor triage van toepassing.
De HOvJ van het arrondissement van de woonplaats van de te beveiligen persoon stelt de procedure in werking. Deze verloopt volgens het reguliere proces van beoordelen van de casus en eventueel aandragen bij de NCTV en het treffen van maatregelen. De dreiging wordt lokaal door de politie ingeschat en vormt de basis van een maatregelenadvies voor de verantwoordelijke HOvJ. Als de bedreigde politiechef in zijn eigen eenheid woonachtig is, wordt het (dreigings)informatieproduct en het maatregelenadvies door respectievelijk de informatieorganisatie en de portefeuillehouder RCCB van een andere eenheid opgemaakt (indien deze niet opgenomen wordt in het stelsel).
Indien een HOvJ wordt bedreigd dan is de HOvJ van diens woonplaats verantwoordelijk voor beoordelen van de casus, eventueel aandragen bij de NCTV en het treffen van maatregelen. Indien de bedreigde HOvJ in hetzelfde arrondissement woont en werkt, krijgt een andere HOvJ de verantwoordelijkheid voor het beoordelen van de casus, eventueel aandragen voor opname in het stelsel en over het treffen van maatregelen. Het College van procureurs-generaal wordt altijd geïnformeerd over de dreiging en de eventuele maatregelen die worden getroffen voor personen die werkzaam zijn bij het OM.
De burgemeester is op grond van zijn verantwoordelijkheid voor de openbare orde verantwoordelijk voor de bewaking en beveiliging van objecten en diensten. Indien er sprake is van strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, zoals in geval van een concrete dreiging waarbij veiligheidsmaatregelen worden genomen ter voorkoming van strafbare feiten, dan valt de bewaking en beveiliging van objecten en diensten onder verantwoordelijkheid van de HOvJ.
Ook de uitvoering van bewakings- en beveiligingsmaatregelen van (aangewezen) objecten en diensten op de limitatieve lijst geschiedt onder gezag van de burgemeester, voor zover het de handhaving van de openbare orde betreft, of de HOvJ, voor zover het de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde betreft. De NCTV stelt daarbij (periodiek) het dreigingsniveau vast ten behoeve van het monitoren en eventueel het op- en afschalen van maatregelen. De NCTV geeft op basis van het dreigingsbeeld een advies aan het betreffende lokale gezag voor het treffen van veiligheidsmaatregelen ten aanzien van objecten en diensten. Het lokale gezag is verantwoordelijk voor het al dan niet opvolgen van deze adviezen.
De maatregelen ten aanzien van de beveiliging van personen dienen in balans te zijn met de maatregelen die worden getroffen bij de objecten (woonhuis, werkplek) waar de betreffende persoon zich regelmatig bevindt. In uitzondering op de regel is de NCTV het gezag over maatregelen aan objecten zoals veel bezochte locaties van de te beveiligen personen in het stelsel, zoals de woning en de werkplek van de te beveiligen persoon uitsluitend met het oog op het waken over de veiligheid van deze persoon.
Bij de objecten en diensten zijn er ook specifieke objecten en diensten die door de KMar onder direct gezag van de NCTV bewaakt en beveiligd worden op grond van artikel 4, eerste lid sub a), e) en h) in combinatie met artikel 4, derde lid Politiewet 2012. Het gaat daarbij om de koninklijke paleizen, het terrein van de ambtswoning van de minister-president en beveiligingswerkzaamheden ten behoeve De Nederlandsche Bank N.V. De NCTV is in deze gevallen altijd het gezag en bepaalt de maatregelen die getroffen worden.
De NCTV heeft naast zijn rol als gezag in het stelsel beveiligen van personen, ook de verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van het nieuwe taakveld (systeemverantwoordelijkheid) en daarmee ook voor de ordening in het lokaal domein. De NCTV is beleidsmatig verantwoordelijk voor het inrichten, onderhouden en functioneren van het taakveld bewaken en beveiligen, waaronder het zorgdragen voor een goede verdeling van de taken en rollen en het stellen van kaders waarbinnen dat gebeurt met het oog op de kwaliteit van de taakuitvoering.
Deze verantwoordelijkheid ligt in het verlengde van de algemene verantwoordelijkheid voor de taakuitvoering in het gehele taakveld; zowel het stelsel beveiligen van personen als het lokaal domein. Beide zijn beschreven in deze circulaire.
Omdat de reikwijdte van het stelsel beveiligen van personen niet samenvalt met deze verantwoordelijkheid van de NCTV, wordt die verantwoordelijkheid de systeemverantwoordelijkheid genoemd. De systeemverantwoordelijkheid van de NCTV is een bredere verantwoordelijkheid dan die volgt uit de rol van gezag in het stelsel. Hierbij gaat het om opstellen van beleidskaders, inrichten en faciliteren van de governance, monitoren van de kwaliteit en ervoor zorgen dat het systeem tussentijds bijgestuurd wordt indien dat nodig is. De NCTV draagt beleidsverantwoordelijk voor het taakveld en draagt zorg voor de systeemverantwoordelijkheid.
De Minister van JenV is politiek verantwoordelijk voor het taakveld bewaken en beveiligen. Daarnaast heeft de Minister van JenV ook een verantwoordelijkheid als eigenaar of beheerder van betrokken organisaties in het taakveld.
Artikel 2
Taakveld bewaken en beveiligen en afbakening stelsel beveiligen van personen
Onderdeel van Circulaire met betrekking tot de bewaking en beveiliging van personen, objecten en diensten 2026· Openbare orde en veiligheidsrecht
Deze tekst geldt sinds 24 februari 2026