Dan nu naar de praktijk van het programmatisch handhaven. Handhaving kan worden omschreven als een keten van activiteiten die is gericht op het doen naleven van regels en voorschriften door burgers, bedrijven en instellingen. Alle activiteiten die zijn gericht op het bevorderen van naleefgedrag van de doelgroep worden bij deze ruime definitie als onderdeel van handhaving beschouwd. Hierbij kan het gaan om het verzamelen van informatie over de naleving (vaak als toezicht gedefinieerd), het geven van voorlichting over wet- en regelgeving of het opmaken van een rapport bij overtreding en het vervolgens nemen van sanctiemaatregelen.
Om consequent en transparant te kunnen handhaven is een gedragen en vastgestelde strategie nodig. Op die manier weten zowel handhavers als burgers, instellingen en bedrijven waar ze aan toe zijn. Voor de handhavers is het belangrijk dat zij bij de uitoefening van hun werkzaamheden kunnen steunen op door de gemeente vastgesteld beleid. Voor burgers, instellingen en bedrijven is het belangrijk dat zij op de hoogte zijn van dit beleid zodat zij hun rechten en plichten kennen. Transparant beleid en transparante uitvoering van beleid zorgen voor een consistente overheid en beschermen burgers tegen willekeur.
Om ervoor te zorgen dat regels worden nageleefd, heeft de gemeente Heerenveen verschillende instrumenten of interventiestijlen ter beschikking. Welk instrument of interventiestijl wordt ingezet is afhankelijk van het gedrag van de overtreder en de aard van de overtreding. In figuur 2 is dit weergegeven aan de hand van een nalevingspiramide en een sanctiepiramide.
De structuur van de piramide is een weergave van het ervaringsfeit dat overtredingen die gering van aard zijn en slechts een kleine correctie vergen, het meest voorkomen (de basis van de piramide) en dat ernstige normschendingen die hard ingrijpen vragen, relatief beperkt in getal zijn (de top van de piramide).
FIGUUR 2: NALEVINGSPIRAMIDE EN SANCTIEPIRAMIDE (zie brondocument in de bijlage)
Het gros van degenen voor wie de regels zijn bedoeld is geneigd om die regels ook te volgen. Men herkent het welbegrepen eigenbelang in het gezamenlijk bevorderen van het collectieve belang van veiligheid, gezondheid en orde. Een reden om de regels te overtreden is voor deze groep, behalve gebrek aan kennis, onkunde en overmacht, of de beeldvorming dat er in het algemeen weinig wordt nageleefd. Deze groep (met nummer 1 weergegeven) vormt de brede basis van de piramide. Een kleinere groep, nummer 2 in de piramide, heeft de houding van “moet kunnen”, neemt het niet zo nauw met het collectieve belang en heeft er geen moeite mee (in hun ogen kleine) normovertredingen te plegen, ten behoeve van het eigenbelang. Een nog kleinere groep (nummer 3 in de piramide) is steevast geneigd tot opportunistisch en calculerend gedrag. De regels en de daarachter liggende belangen hebben voor hen geen betekenis. Alleen de pakkans en de daaropvolgende straf kunnen hen ervan weerhouden om in strijd met de regels te handelen. De top van de piramide ten slotte (nummer 4) wordt gevormd door criminele organisaties en individuen. Hier vindt men de georganiseerde misdaad die vaak gepaard gaat met andere vormen van criminaliteit en geweld, en die niet zelden grensoverschrijdend opereert. Qua handhaving is dit doorgaans het domein van de (internationale) politie.
In onze handhaving houden wij rekening met de systematiek die wordt weergegeven in de piramides. Hierdoor kan per situatie op grond van een afgewogen kader worden gekozen voor de meest geëigende wijze van handhaving. Een handig instrument hierbij is ook de zogenoemde ‘Tafel van 11’. In de loop der jaren is ook het karakter van de rol die handhavers vervullen veranderd: deze is minder gericht op repressie (reactief), en meer gericht op communicatie en het gezamenlijk vinden van passende oplossingen (proactief). Deze cultuuromslag past in onze huidige beleidsvisie en zal de komende jaren worden voortgezet. Tegelijkertijd is het echter niet de bedoeling dat onze handhavers onbezoldigde adviseurs worden voor ondernemers.
Communicatie
De nalevings- en sanctiepiramides (figuur 2) en de Tafel van Elf maken duidelijk dat voor een goed toezicht en handhaving het instrument communicatie onontbeerlijk is. Dit geldt zowel intern al extern. In het toezicht en de preventieve sfeer is hier veel efficiencywinst te behalen. Wij willen het gebruik van dit instrument (in overleg met de Unit Communicatie) intensiveren. De huidige middelen zijn daartoe echter niet toerijkend.
Naar buiten toe is één van onze uitgangpunten bij het starten van een individuele handhavingsactie, het zo snel mogelijk contact op nemen met de overtreder (burger/ondernemer). In sommige gevallen zal volstaan kunnen worden met een gesprek op locatie, of een telefoongesprek. In andere gevallen wordt de burger/ondernemer uitgenodigd voor een gesprek ter gemeentekantoor. In beide gevallen gaat het hier om een van de eerste contactmomenten tussen overheid en burger/ondernemer in het handhavingstraject. Dit contactmoment is er om de betrokkene een toelichting te geven, te bewegen tot stopzetting van de overtreding, dan wel om te bezien hoe (indien nodig) het handhavingstraject het beste kan worden voortgezet.
De opzet is:
Communicatie in te zetten als een instrument om de handhaving zo effectief mogelijk te laten zijn (dan wel, de noodzaak tot handhavend optreden te voorkomen).
Een doelmatig gebruik te maken van de aanwezige communicatiemiddelen (w.o. de gemeentelijke website).
Interne werkafspraken te maken over de inzet van communicatie; waaronder wie doet wat (o.a. met de Unit Communicatie).
Communicatie kan vooral worden ingezet als preventiemiddel. Met goede voorlichting kan worden voorkomen dat situaties ontstaan die handhaving (repressief) nodig maken. Daarnaast in het nuttig om ook bij repressieve acties goed te communiceren, zodat er geen onduidelijkheid bestaat over de acties en intenties van de gemeente (zodat burgers/bedrijven sneller zullen meewerken). Tevens schept dit helderheid voor eventuele klagers of omwonenden.
Dus, communicatie als (preventief) handhavingsinstrument, ook in te zetten bij:
bekendmaking van regels en voorschriften die moeten worden nagekomen, inclusief instructieve voorbeelden (bijvoorbeeld over verdergaande deregulering van de APV).
verwachtingsmanagement: wat kunnen burgers/ondernemers wel en niet verwachten van de gemeente (in relatie tot prioriteiten en eigen verantwoordelijkheid).
aankondiging van repressieve handhavingsprioriteiten en –acties die gaan worden ondernomen (dus met een waarschuwend karakter).
Hierin past dat het Handhavingsbeleid, de daarin gestelde prioriteiten en de handhavingsprogramma’s actief gecommuniceerd worden, o.a. door publicatie op de gemeentelijke website, Crackstate Nijs, maar ook door het gesprek met doelgroepen aan te gaan (dit vloeit ook voort uit de gemeentelijke visie op deregulering).
De voorkeur gaat uit naar een specifiek op toezicht en handhaving gericht communicatieplan waarin het bovenstaande is uitgewerkt, en de inzet van de verschillende instrumenten wordt benoemd (o.a. gemeentelijke pagina Crackstate Nijs, website, folders, gerichte mailing, social media enz.). Naar schatting is met de uitvoering hiervan 0,2 fte (ca. 8 uur per week) gemoeid. Het is een keuze of dit vanuit de Unit Communicatie of vanuit de afdeling zelf moet plaatsvinden. Dan wel via een (tijdelijke)externe uitbesteding, gecoördineerd vanuit de gemeente (hiermee is in het traject Eén in Dienstverlening positieve ervaring opgedaan).
Hoofdstuk 3
Artikel 3.1
Toezicht, handhaving en instrumentkeuze
Onderdeel van Helder en Haalbaar Handhaven