2.4.1. Algemeen
Om ervoor te zorgen dat de doelen (zoals eerder in dit hoofdstuk zijn beschreven) worden gerealiseerd, heeft de gemeente diverse instrumenten tot haar beschikking. Een gangbare indeling van deze instrumenten is die van preventief toezien op naleving van regelgeving en repressieve handhaving.
Preventief toezicht richt zich op het voorkomen van een overtreding van vastgestelde wet- of regelgeving. Wanneer daadwerkelijk een overtreding van deze wet- of regelgeving is begaan, wordt er opgetreden. Dit wordt repressieve handhaving genoemd. Naast bovenstaande instrumenten bestaat nog een derde instrument, dit is de mogelijkheid om te gedogen.
Uitgangspunt is dat voor elke situatie het instrument wordt ingezet dat het meest effectief is. Hiervoor zijn verschillende strategieën te benoemen in het kader van deze beleidsregels. Conform het Bor wordt in deze paragraaf onderscheid gemaakt tussen de nalevingstrategie (nadrukkelijk gericht op preventie), de toezichtstrategie (de controles) en de sanctiestrategie (repressieve handhaving en gedogen)
2.4.2. Nalevingstrategie
De nalevingstrategie van de gemeente ’s-Hertogenbosch ziet toe op de strategieën die de gemeente gebruikt om tot naleving van wet- en regelgeving te komen. De intentie van deze strategie is om een beter naleefgedrag te realiseren. De nalevingstrategie van de gemeente ’s-Hertogenbosch is vastgelegd in het document “de Landelijke handhavingsstrategie” zie bijlagen
Belangrijke instrumenten die de gemeente ‘s-Hertogenbosch inzet om het naleefgedrag te bevorderen zijn onder meer voorlichting (waardoor acceptatie van regelgeving wordt vergroot), het faciliteren van de uitvoering van de regelgeving en het stimuleren van normconform gedrag.
De gemeente ’s-Hertogenbosch geeft hieraan concreet uitvoering door onder meer de externe communicatie te verscherpen. Een goed voorbeeld hiervan is het project ’s-Hertogenbosch Klimaatneutraal’. Door middel van het verspreiden van leaflets (genaamd: ‘Energiebesparing bij kantoren’), het organiseren van informatiebijeenkomsten en het verzenden van informerende brieven waarin een bezoek van een toezichthouder wordt aangekondigd, wordt naleefgedrag gestimuleerd en overtredingen voorkomen.
2.4.3. Toezichtstrategie
Algemeen
De gemeente dient te beschikken over een strategie met betrekking tot de wijze waarop het toezicht op de naleving wordt uitgeoefend, ook wel de toezichtstrategie genoemd.
Verschillende vormen van toezicht
Het doel van toezicht is het toezien op wetgeving en het voorkomen van overtredingen (preventief karakter). Indien een overtreding toch aan de orde is, kan handhavend worden opgetreden (zie verder onder sanctiestrategie).
Om effectief en efficiënt te werk te gaan hanteert de gemeente verschillende vormen van toezicht. Zo bestaan er de programmatische- (periodieke), projectmatige-, integrale-, administratieve-, en ad hoc controles en controles naar aanleiding van een klacht of melding. Deze vormen van toezicht vinden zowel aangekondigd als onaangekondigd plaats. Door het verrassingselement wordt een reëler beeld verkregen en naleefgedrag gestimuleerd.
Gemeentelijk toezichtkader en de zes principes van goed toezicht
Het Rijk noteert zes principes van goed toezicht: selectief, slagvaardig, samenwerkend, onafhankelijk, transparant en professioneel. Deze zijn ook voor de gemeentelijke praktijk goed te gebruiken en dragen bij tot de geformuleerde doelen. De uitgangspunten gelden voor alle toezichttaken die onder gemeentelijke verantwoordelijkheid worden uitgevoerd. Hieronder passeren de (basis)principes voor toezicht de revue.
Selectief; controlefrequenties en toezichtsintensiteit
Met de controles wordt beoogd de naleving van wet- en regelgeving, vergunningen en dergelijke te bewerkstelligen en te behouden. Er wordt naar gestreefd om het naleefgedrag te maximaliseren door zoveel mogelijk maatwerk te leveren.
Eén en ander wordt verder cijfermatig vertaald in het jaarlijks op te stellen Uitvoeringsprogramma.
Slagvaardig
Om slagvaardig te zijn is toezicht zacht waar het kan en hard waar het moet. Toezichthouders stimuleren mensen en bedrijven als de situatie het toelaat. Toezichthouders grijpen in als de situatie dat vraagt. De soort interventie en het bepalen van het gebruik ervan dienen per geval te worden bezien. Slagvaardigheid vereist niet alleen dat de verantwoordelijke toezichthouder over de juiste interventiebevoegdheden beschikt, maar ook dat daarvan passend gebruik wordt gemaakt (maatwerk). Daarbij horen omgevingsbewustheid, een zakelijke houding en inlevingsvermogen.
Samenwerking en integraal toezicht
Onder integraal toezicht en de uitvoering van integrale controles verstaat de gemeente ’s-Hertogenbosch een betere samengewerking tussen de verschillende toezichtsinstanties en disciplines (op het gebied van fysieke leefomgeving). Samenwerking en integraal toezicht zijn belangrijke middelen om de overlast van toezicht voor burgers, bedrijven en zelfstandige organisaties te beperken.
De gemeente ’s-Hertogenbosch zet in op coördinatie van de taken en samenwerking met betrekking tot de uitvoering van de wettelijke taken, waarmee eenduidigheid wordt nagestreefd. Uitvoeringsplannen, risicoprofielen en meerjarenplannen zijn samengevoegd met die van andere toezichthouders met dezelfde objecten van toezicht of beleidsdoelen.
Het is in de praktijk niet uitvoerbaar dat de ene instantie of vakdiscipline alle taken van de ander overneemt. Dit is alleen denkbaar in situaties met geringe complexiteit. Met andere woorden; de handhaver kan bij complexe gevallen niet gespecialiseerd zijn c.q. worden in de uitvoering van alle taken.
In dit kader hanteert de gemeente de volgende uitgangspunten:
‘controleren met elkaar’, waarbij vanuit bouw, milieu, brandweer en/ of andere beleidsvelden gezamenlijk een integrale controle wordt uitgevoerd. Dit geldt voor taken en activiteiten met een (zeer) hoog en een gemiddeld risicoprofiel.
‘controleren na elkaar’: het risicomodel is gebaseerd op verschillende fasen van activiteiten, de bouwfase, de gebruiksfase en de sloopfase. Dit komt erop neer dat verschillende toezichthouders, afhankelijk van de fase, een controle uitvoeren. Dit vereist een onderlinge afstemming en het delen van elkaars toezichtinformatie.
‘controleren en signaleren voor elkaar’: bij activiteiten met een laag tot zeer laag risicoprofiel worden uitsluitend steekproeven uitgevoerd; hierbij voert één toezichthouder de integrale controle uit van de betrokken beleidsvelden. Dit is alleen het geval bij situaties met een zeer geringe complexiteit. Bij complexere situaties geldt het uitgangspunt ‘signaleren voor elkaar’; de toezichthouder neemt in dat geval tijdens de controle punten van andere beleidsvelden mee. In geval van een overtreding treedt alsnog de andere instantie al dan niet handhavend op.
Onafhankelijk
Toezichthouders functioneren binnen de grenzen van de verantwoordelijkheid van het bestuur (de burgemeester en het college). De samenleving moet er op kunnen vertrouwen dat toezicht onafhankelijk wordt uitgeoefend. Het principe van onafhankelijk toezicht houdt in dat toezichthouders de drie kernactiviteiten van toezicht, te weten informatie verzamelen, oordelen en interveniëren zonder ongeoorloofde beïnvloeding van de onder toezicht staande partij, de beleidsmakers of andere belanghebbenden kunnen verrichten. De toezichthouder dient daarbij afstand te houden tot de situatie en belangen van de onder toezicht staande of andere belanghebbenden.
Transparant
Dit principe heeft betrekking op het inzichtelijk maken van vijf aspecten van toezicht: nut en noodzaak, de waarborgen voor onafhankelijkheid, de keuzes, de bevindingen en het resultaat van het toezicht. Toezicht is niet vanzelfsprekend. De gemeentelijke overheid dient duidelijk te maken waarom zij toezicht houdt en hoe zich dat verhoudt in het stelsel van ‘checks and balances’.
Professioneel
Professionalisering van het toezicht heeft betrekking op drie niveaus: de individuele toezichthouder, de toezichthoudende organisatie en de beroepgroep. Toezichthouders moeten systematisch nagaan hoe de ontwikkelingen in de omgeving doorwerken op de verschillende niveaus van professionalisering:
De individuele toezichthouder is flexibel in zijn werkwijze en integer.
De eigen verantwoordelijkheid van de burger en ondernemer komt meer centraal te staan.
De individuele toezichthouder is, daar waar het kan, stimulerend en daar waar het moet hard en corrigerend.
De organisatie die toezicht uitvoert, ontwikkelt zich aan de hand van actuele ontwikkelingen, zoals het gebruik van alternatieve vormen van (zelf) controle, samenwerking met andere toezichthouders.
2.4.4. Sanctiestrategie
Algemeen
Op het moment dat eenmaal een overtreding is geconstateerd, komt de sanctiestrategie aan de orde. De sanctiestrategie geeft inzicht in het bestuursrechtelijk optreden door de gemeente ’s-Hertogenbosch. Op basis van de strategie treedt de gemeente passend op door middel van het opleggen van een sanctie of het juist expliciet achterwege laten van handhaving in een situatie waarin dat beter op zijn plaats is dan handhaving (zie de volgende paragraaf). De bestuursrechtelijke sancties bestaan uit het uitvoeren van beschikkingen tot het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van een last onder dwangsom, het geheel of gedeeltelijk intrekken van een vergunning of ontheffing. Daarnaast kan strafrechtelijk worden opgetreden.
Voor deze sanctiestrategie is één op één aansluiting gezocht bij de Landelijke handhavingstrategie en de ‘Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen’ (zie bijlagen). Deze strategieën maken hiermee integraal onderdeel uit van de onderhavige beleidsregels van de gemeente ‘s-Hertogenbosch.
Termijnen en zwaarte
In de Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen zijn de mogelijkheden voor bestuursrechtelijk optreden beschreven. In de sanctiestrategie is aangegeven welke termijnen bij standaard- of veel voorkomende overtredingen worden gehanteerd voor het opheffen van de overtredingen en wat de zwaarte van de sancties bij standaardovertredingen is. Het uitgangspunt daarbij is dat geconstateerde overtredingen worden beantwoord met een bij hun aard passende reactie en dat reacties onder andere stringenter worden naarmate overtredingen voortduren of wanneer van herhaling sprake is. Let wel, de Handreiking is een richtlijn, per geval wordt maatwerk geleverd. In hoofdstuk 5 van de Awb zijn enkele factoren (zoals de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond en de zwaarte van het door de overtreding geschonden belang) vastgelegd, waarmee rekening dient te worden gehouden bij het zoeken naar een passende reactie op geconstateerde overtredingen.
Afstemming van het bestuursrechtelijke optreden met strafrecht
Een belangrijk aspect van de Landelijke handhavingsstrategie is rechtsgelijkheid. Vergelijkbare overtredingen op een vergelijkbare wijze aanpakken. Het doel is te komen tot een uniforme en snelle aanpak van overtredingen. De Landelijke handhavingsstrategie houdt in dat op basis van vierverschillende categorieën van overtredingen wordt gehandhaafd. Elke categorie heeft een eigen aanpak en dus een eigen handhavingtraject. Vanwege de samenloop van wettelijke bevoegdheden met betrekking tot handhaving heeft het handhavingtraject een bestuurs- en een strafrechtelijke kant. Dit betekent dat samenwerking en afstemming noodzakelijk zijn om te komen tot een effectieve handhaving.
Zowel het strafrecht als het bestuursrecht richten zich op het bevorderen van normconform gedrag. De bestuursrechtelijke instrumenten die ter beschikking staan, zijn vooral toegesneden op het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van de overtreding en op het herstel van de oorspronkelijke situatie. De strafrechtelijke instrumenten zijn vooral toegesneden op leedtoevoeging en op het wegnemen van wederrechtelijk genoten voordeel. Beide typen instrumenten dienen daarnaast tot ontmoediging (preventie). Bij een geconstateerde overtreding kunnen vrijwel al deze aspecten aan de orde zijn. Handhavend optreden door het bestuur en het OM dient dan ook in samenspel plaats te vinden.
In de Landelijke handhavingstrategie wordt hieraan invulling gegeven door te bepalen op welke wijze wordt gehandeld in geval van samenloop van overtredingen.
Door het volgen van de Landelijke handhavingsstrategie wordt afstemming van bestuursrechtelijk optreden met het strafrechtelijk optreden (tegen overtredingen door het OM, de politie en de buitengewone opsporingsambtenaren die werkzaam zijn bij het bestuursorgaan) verzekerd.
Overtredingen eigen organisatie
De Landelijke handhavingsstrategie geeft ook inzicht in de wijze van optreden tegen overtredingen die door de eigen organisatie of andere bestuursorganen zijn begaan. De aanpak van overtredingen die zijn begaan door andere overheden of een onderdeel van de eigen overheid, is in principe niet anders dan de aanpak van overtredingen door anderen. Ook hier geldt ‘afspraak is afspraak’. Nog meer dan bij particulieren gelden hier nalevingsdoelen in de sfeer van algemeen normbesef en geloofwaardigheid van de normerende overheid.
2.4.5. Gedogen
Algemeen
Onder bestuurlijk gedogen wordt verstaan: het tijdelijk niet optreden tegen een overtreding van rechtsregels door een bestuursorgaan dat tot zodanig optreden in beginsel juridisch bevoegd en feitelijk in staat is. Niet optreden houdt in dat het bestuur expliciet schriftelijk aangeeft géén gebruik te zullen maken van de handhavingsbevoegdheid. Vaak gebeurt dit in de vorm van een gedoogbesluit of gedoogovereenkomst.
De Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt eisen aan de voorbereiding van besluiten (waaronder gedoogbeschikkingen) en geeft regels inzake de rechtsbescherming tegen overheidsbesluiten.
Aan gedogen zijn de volgende voorwaarden verbonden:
het gedogen dient een uitzonderlijk karakter te hebben, het categorisch gedogen van bepaalde overtredingen wordt door de rechter niet aanvaard;
het gedogen moet een tijdelijk karakter dragen en gericht zijn op het beëindigen van de niet toegestane situatie. Het stilzwijgend gedogen is onacceptabel;
aan de gedoogbeschikking dienen voorschriften te worden verbonden. Evenals andere beschikkingen moet een gedoogbeschikking en de totstandkoming daarvan minimaal voldoen aan de eisen van de Algemene wet bestuursrecht.
Het bestuur kan goede redenen hebben om over te gaan tot gedogen. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van een overgangs- of overmachtsituatie vooruitlopend op vergunningverlening. Het, in deze situaties gedogen, is neergelegd in het landelijke gedoogbeleid.
Bestuurlijk gedogen is een bevoegdheid, er bestaat geen recht op gedogen. Binnen welke grenzen het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid om te gedogen gaat gebruiken staat centraal in de volgende paragraaf.
De beleidsregels voor gedogen zijn in de bijlagen opgenomen.
Hoofdstuk 2
Artikel 2.4.
Strategie naleving, toezicht en handhaving
Onderdeel van Beleidsregels Toezicht/handhaving Fysieke Leefomgeving 2016-2018