In de inleiding is reeds gewezen op het onderscheid tussen lopende uitgaven en investeringen. In dit hoofdstuk ‘activeren’ wordt ingegaan op het vraagstuk of en indien aan de orde hoe de verschillende soorten investeringen op de gemeentelijke balans moeten worden gepresenteerd.
3.1 Drempelcriteria voor het activeren van investeringen
Om te voorkomen dat de gemeentelijke balans en de daaraan verbonden investeringplanning 11 De investeringen die de gemeente voornemens is uit te voeren, staan opgesomd in het zogenaamde meerjareninvesteringplan (investeringoverzicht). wordt belast met allerlei ‘kleinere’ investeringen doet de commissie BBV uit efficiencyoogpunt de aanbeveling om voor het activeren van vaste activa twee drempelcriteria te hanteren: 12 Zie de ‘Notitie verkrijging / vervaardiging en onderhoud van kapitaalgoederen’ (mei 2007).
een minimumbedrag waaraan een investering moet voldoen, en/of;
een minimale gebruiksduur waaraan een investering moet voldoen.
Investeringen die niet aan de criteria voldoen worden in één keer ten laste van de exploitatie gebracht.
Conform het bestaande beleid in Ermelo worden activa met een verkrijging- of vervaardigingprijs van minder dan € 25.000,00 niet geactiveerd. Uitzonderingen hierop vormen de investeringen in tractie, ICT 13 Met de vorming van MeerInZicht verlopen ICT-investeringen m.i.v. 2015 gefaseerd via MeerInZicht., sociaal culturele accommodaties en MOP-gebouwen, met name om te borgen dat noodzakelijke (kleine) vervanginginvesteringen duidelijk in beeld kunnen worden gehouden.
Naar aanleiding van de gemeentelijke notitie “Investeren ten laste van reserves” (vastgesteld op 8 februari 2011 en bekrachtigd bij de vaststelling van de Kadernota 2011) is onderzocht of het mogelijk is het minimumbedrag voor investeringen te verhogen naar € 100.000,00. Op grond van nadere verkenning van dit vraagstuk wordt geconstateerd dat een dergelijke drempelomvang geen recht doet aan de grootte van de gemeente Ermelo. Ook is de noodzaak voor deze maatregel in belangrijke mate beperkt door het feit dat als gevolg van de oprichting van onder andere de Veiligheidsregio Noord Veluwe en MeerInZicht een groot deel van de gemeentelijke investeringen op afstand is komen te staan. Vanuit dit perspectief wordt voorgesteld de bestaande ondergrens van € 25.000,00 niet te verhogen maar deze juist te handhaven.
Conclusie 1:
De ondergrens voor het activeren van investeringen te handhaven op € 25.000,00, met uitzondering van investeringen in tractie, ICT, sociaal culturele accommodaties en MOP-gebouwen.
In geval een uitgaaf op grond van deze drempel geactiveerd behoort te worden, maar de gebruiksduur van het betreffende goed is korter dan 1 jaar, worden de betreffende kosten als exploitatielast verantwoord. Immers, in feite kwalificeren de kosten in dat geval alsnog als lopende uitgaven.
Conclusie 2:
Uitgaven die op grond van de activeringsdrempel kwalificeren als investering/kapitaaluitgaaf, maar waarvan het nut zich uitstrekt over een periode van korter dan één jaar (de gebruiksduur van het betreffende goed is korter dan 1 jaar), als exploitatielast te verantwoorden.
3.2 Soorten vaste activa
Conform artikel 33 van het BBV worden de volgende vaste activa onderscheiden:
materiële vaste activa;
immateriële vaste activa;
financiële vaste activa.
3.2.1 Materiële vaste activa
Het onderdeel ‘materiële vaste activa’ vormt een wezenlijk onderdeel van deze beleidsnota.
Artikel 35 van het BBV benoemt twee soorten materiële vaste activa:
investeringen met een economisch nut;
investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut.
3.2.1.1 Investeringen met een economisch nut
Investeringen met economisch nut betreffen alle investeringen (activa) die bijdragen aan de mogelijkheid middelen te verwerven en/of die verhandelbaar zijn. Bijvoorbeeld investeringen in gebouwen, vervoermiddelen, installaties, machines, automatisering, en dergelijke behoren tot deze categorie. Ook investeringen op bijvoorbeeld het gebied van afvalstoffeninzameling en riolering.
Artikel 59 lid 1 van het BBV bepaalt dat activa met een meerjarig economisch nut moeten worden geactiveerd. 14 Ten aanzien van het activeren van investeringen met een economisch nut vormen kunstvoorwerpen met een cultuurhistorische waarde een uitzondering. Deze worden niet geactiveerd, omdat gemeenten dergelijke eigendommen bezitten vanwege het maatschappelijke nut (en niet vanwege de eventuele opbrengst bij verkoop). De waarde van kunstvoorwerpen hangt niet samen met de gebruiksduur. Om voornoemde redenen worden kunstvoorwerpen niet afgeschreven, vervangen of verkocht. Kunstvoorwerpen die wel zullen worden verkocht, dienen wel te worden geactiveerd.
3.2.1.2 Investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut
Dit zijn investeringen die weliswaar een publieke taak vervullen, maar die niet verhandelbaar zijn en geen mogelijkheid met zich meebrengen om middelen te genereren. Voorbeelden van dergelijke activa zijn wegreconstructies, de realisatie van fietspaden en de aanleg van openbaar groen.
Artikel 59 lid 4 van het BBV bepaalt dat investeringen in de openbare ruimte met een (meerjarig) maatschappelijk nut mogen worden geactiveerd. 15 In opdracht van het VNG-bestuur heeft een commissie geadviseerd over een vernieuwing van het BBV. In het rapport “Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten” geeft de betreffende commissie – in afwijking van de aanbevelingen op grond van de toelichting op het geldende BBV – het advies om investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut voortaan wel te activeren. Aangezien er nog geen besluit is genomen om het BBV op dit onderdeel daadwerkelijk aan te passen, blijft het vooralsnog mogelijk om investeringen met maatschappelijk nut in één keer af te schrijven.
In lijn met de uitgangspunten van het BBV geniet het de voorkeur om investeringen met een maatschappelijk nut in beginsel niet langjarig af te schrijven, maar in één keer ten laste van de exploitatie te brengen. 16 De kosten worden voor zover gewenst gedekt uit een reserve als het niveau van de reserve dit toelaat. Zie voor de bepalingen daaromtrent paragraaf 4.2.2. In sommige gevallen verloopt de eerste aanleg van dergelijke investeringen via een grondexploitatie, waarbij de investeringen eenmalig worden gedekt uit de binnen die grondexploitatie geraamde opbrengsten. Voordeel van deze werkwijze is dat de begroting in de jaren na realisatie van de betreffende investering(en) niet wordt belast met jaarlijks terugkerende kapitaallasten. Nadeel van deze werkwijze is dat de begroting op het moment van gewenste/noodzakelijke vervanging niet in dekking van de bijbehorende jaarlijkse kapitaallasten voorziet. Dit zou er toe leiden dat de toekomst wordt belast met een (onwenselijke) budgettaire opgave. Daarom moet bij het plegen van een dergelijke investering kritisch worden bezien of deze in de toekomst ook vervangen moet worden. Zo ja, dan zal er in de aan die vervanging voorafgaande jaren middels de vorming van een bestemmingsreserve/voorziening moeten worden gespaard om de kosten in het jaar van vervanging te kunnen dekken. 17 In een aantal gevallen zal de vorming van de benodigde reserve/voorziening verlopen op grond van een onderhoudsplan.
In het tot op heden gevoerde beleid van de gemeente Ermelo worden investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut zoveel mogelijk in één keer afgeschreven. Voorgesteld wordt om dit beleid te handhaven.
Conclusie 3:
De investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut zoveel mogelijk in één keer af te schrijven.
3.2.2 Immateriële vaste activa
Conform artikel 34 van het BBV worden onder de immateriële vaste activa afzonderlijk opgenomen:
kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio;
kosten van onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief.
3.2.2.1 Kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen en het saldo van (dis)agio
In artikel 63 lid 7 van het BBV is bepaald dat alle passiva – de financiële weergave van de wijze waarop de bezittingen (activa) zijn gefinancierd – tegen nominale waarde moeten worden gewaardeerd. Dat houdt bijvoorbeeld in dat een lening voor het volledige bedrag van de aangegane schuld moet worden opgenomen. Het verschil tussen het schuldbedrag en het uitgekeerde bedrag, het (dis)agio, kan naar keuze al dan niet worden geactiveerd.
In de financiële huishouding van de gemeente Ermelo is het gebruikelijk om de kosten van geldleningen niet te activeren en het saldo van (dis)agio af te schrijven gedurende de looptijd van de waardepapieren. Voorgesteld wordt om deze uitgangspunten te handhaven.
Conclusie 4:
De kosten van het sluiten van geldleningen niet te activeren.
Conclusie 5:
Het saldo van agio en disagio af te schrijven gedurende de looptijd van de waardepapieren.
3.2.2.2 De kosten van onderzoek en ontwikkeling
Artikel 60 van het BBV bepaalt dat kosten van onderzoek en ontwikkeling voor een actief mogen worden geactiveerd indien:
het voornemen bestaat om het activum te gebruiken of te verkopen, en
de technische uitvoerbaarheid om het activum te voltooien vaststaat, en
het actief in de toekomst economisch of maatschappelijk nut zal genereren, en
de uitgaven die aan het actief zijn toe te rekenen betrouwbaar kunnen worden vastgesteld.
Het activeren van dergelijke kosten is facultatief, waaruit afgeleid wordt dat deze keuze vanuit het BBV niet de voorkeur heeft. Vanuit dat oogpunt beperkt het BBV ook de termijn waarover dergelijke kosten zouden mogen worden afgeschreven (maximaal 5 jaar) 18 Zie artikel 64 BBV.. Vanuit het oogpunt van een solide financieel beleid is het beter om dergelijke kosten als eenmalige last in de exploitatie te verantwoorden. Dat is ook de werkwijze die de gemeente Ermelo zoveel mogelijk hanteert. Voorgesteld wordt dit te handhaven.
Conclusie 6:
De kosten voor onderzoek en ontwikkeling niet te activeren, maar in één keer ten laste van de exploitatie te brengen.
3.2.3 Financiële vaste activa
Onder financiële vast activa wordt verstaan:
kapitaalverstrekkingen aan deelnemingen, gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen;
leningen aan woningbouwcorporaties, deelnemingen en overige verbonden partijen;
overige langlopende leningen;
overige uitzettingen met een rentetypische looptijd van één jaar of langer;
bijdragen aan activa in eigendom van derden.
Op grond van artikel 36 BBV moeten financiële vaste activa geactiveerd worden.
Voor de categorie ‘Bijdragen aan activa in eigendom van derden’ geeft artikel 61 van het BBV aanvullende regels. Indien de gemeente bijdragen verstrekt aan derden, dan kunnen deze worden geactiveerd mits aan de volgende cumulatieve voorwaarden wordt voldaan 19 Als vast staat dat aan alle voorwaarden wordt voldaan, moet de gemeente de bijdrage behandelen alsof het actief waarvoor de bijdrage wordt verstrekt in bezit is van de gemeente; de gemeente mag de investering activeren.:
er is sprake van een investering door een derde;
de investering draagt bij aan de publieke taak;
de derde heeft zich verplicht tot het daadwerkelijk investeren, op een wijze zoals is overeengekomen, en
de bijdrage kan worden teruggevorderd indien de derde in gebreke blijft of de gemeente anders recht kan doen gelden op de activa die samenhangen met de investering (bijvoorbeeld door pand- of hypotheekrecht).
Deze categorie activa betreft bijvoorbeeld investeringbijdrage aan een sportvereniging voor uitbreiding van hun sportaccommodatie. Dit komt in Ermelo slechts in een beperkt aantal gevallen voor.
Het algemene uitgangspunt in het huidige beleid van de gemeente Ermelo is dat eventuele bijdragen aan activa in eigendom van derden in beginsel worden geactiveerd. Geadviseerd wordt om deze beleidslijn te handhaven, zolang wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 61 BBV. In alle andere situaties mag niet worden geactiveerd en dient de bijdrage ineens ten laste van de exploitatie te worden gebracht.
Conclusie 7:
Bijdragen aan activa in eigendom van derden alleen te activeren, indien is voldaan aan de voorwaarden van artikel 61 BBV. In alle andere gevallen de betreffende bijdrage direct ten laste te brengen van de exploitatie.
3.3 Toerekenen inzet ambtelijke capaciteit en overige indirecte kosten
Op grond van de notitie Kostenverdeling 20 Zie documentnummer 10018701. rekent de gemeente Ermelo geen ambtelijke uren of andere indirecte kosten toe aan investeringen. 21 Een uitzondering geldt ten aanzien van de ambtelijke inzet ten behoeve van (investeringen in) grondexploitaties, in welk geval de toerekening van de ambtelijke inzet van belang is voor een juiste beoordeling van de kostprijs van de betreffende locatieontwikkeling. In feite gaat het hier echter om vlottende activa, hetgeen buiten het bestek van deze nota valt. Dit draagt bij aan een stabieler niveau van exploitatielasten en –baten, waardoor ook het begrotings-/rekeningsaldo beter is te prognosticeren.
Geadviseerd wordt dit uitgangspunt te handhaven.
Conclusie 8:
De aan investeringen verbonden ambtelijke inzet en overige indirecte kosten niet te activeren.
In geval er sprake is van inhuur ten behoeve van een specifieke investering, dan is in feite sprake van aan die investering gekoppelde directe kosten. Op voorwaarde dat het krediet hiervoor in voldoende dekking voorziet, kunnen deze kosten worden geactiveerd. Uitgangspunt hierbij is dat de betreffende inhuurkosten na het realiseren van de betreffende investering komen te vervallen.
3.4 Onderhoud en activeren
Eenmaal verkregen kapitaalgoederen dienen zo optimaal mogelijk een bijdrage te leveren aan het doel waarvoor zij zijn aangeschaft of vervaardigd. Ter voorkoming van kapitaalvernietiging is het belangrijk dat de betreffende kapitaalgoederen in een goede staat worden gehouden. Vanuit dit oogpunt is het van belang dat al bij het aanvragen van een nieuw krediet wordt beoordeeld of er voldoende middelen in de begroting zijn opgenomen voor het benodigde onderhoud en gebruik. De beleidskaders voor het onderhoud worden gegeven in de paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen van de Programmabegroting.
Ten aanzien van de financieel administratieve verwerking van onderhoudskosten is door de Commissie BBV de notitie Verkrijging / vervaardiging en onderhoud van kapitaalgoederen (2007) uitgebracht. Hierin wordt meer duidelijkheid verschaft over het onderscheid tussen onderhoudskosten en investeringuitgaven en of deze mogen worden geactiveerd.
‘Notitie verkrijging / vervaardiging en onderhoud van kapitaalgoederen’
Onderhoudskosten worden gemaakt om het actief gedurende de levensduur op een vooraf bepaald kwaliteitsniveau te houden en daarmee naar behoren te laten functioneren. Bij de beantwoording van de vraag of bepaalde kosten wel of niet mogen/moeten worden geactiveerd, is het van belang om duidelijkheid te scheppen over wat in dit verband wordt verstaan onder onderhoud. Hiervoor is door de Commissie BBV de volgende indeling gemaakt.
Klein onderhoud: onderhoud dat jaarlijks terugkeert en van beperkte omvang is (kort cyclisch) . De kosten van klein onderhoud mogen niet worden geactiveerd, maar moeten in het jaar van uitvoering rechtstreeks ten laste van de exploitatie te worden gebracht. Ditzelfde geldt eveneens voor de kosten van achterstallig onderhoud.
Groot onderhoud: hierbij gaat het om zaken die eens in de zoveel jaar moeten gebeuren (lang cyclisch); bijvoorbeeld het (buiten)schilderwerk van een gebouw. Ook deze lasten mogen niet worden geactiveerd, maar moeten ten laste van de exploitatie worden gebracht. Wel bestaat hier de keuze om de kosten enerzijds rechtstreeks te dekken ten laste van de exploitatie en anderzijds via de vorming van een (meerjarige) voorziening (BBV artikel 44, lid 1, onder c).
In de door de Commissie BBV gepubliceerde ‘Notitie verkrijging / vervaardiging en onderhoud van kapitaalgoederen’ zijn de volgende stellige uitspraken opgenomen over onderhoud in relatie tot activeren:
De kosten van (klein en groot) onderhoud zijn niet levensduurverlengend en mogen daarom niet worden geactiveerd.
Voorzieningen die worden gevormd om de (groot) onderhoudlasten van een kapitaalgoed over een aantal jaren te egaliseren, kunnen alleen worden ingesteld en gevoed op basis van een beheerplan van het desbetreffende kapitaalgoed. Dit beheerplan dient periodiek te worden geactualiseerd.
De kosten van onderhoud worden in de huidige bedrijfsvoering van de gemeente Ermelo niet geactiveerd. De BBV-bepalingen hieromtrent zijn overigens van dien aard dat deze geen andere keuze toelaten. 22 In geval er sprake is van levensduurverlenging of capaciteitsvergroting is activeren wel toegestaan (in feite betreft dit de verkrijging van een ‘nieuw’ actief). Voorts worden genoemd: verbetering output of verlaging van de productiekosten, hetgeen leidt tot een verhoging van de bedrijfswaarde waardoor het in de rede ligt om de uitgaaf in dat geval te activeren. Aangezien de scheidslijn met normaal groot onderhoud dun is, is een deugdelijke onderbouwing in alle gevallen van groot belang. Voor de dekking van onderhoudskosten zijn daarom diverse voorzieningen gevormd, zoals bijvoorbeeld de voorziening onderhoud gebouwen, groot onderhoud wegen en openbare verlichting. Deze egalisatievoorzieningen zijn gebaseerd op de systematiek van een meerjarig onderhoudsplan (MOP) dat beoogd dat de betreffende kapitaalgoederen op een adequate wijze worden onderhouden. Op grond van het MOP wordt jaarlijks een bedrag aan de betreffende onderhoudsvoorziening toegevoegd, zodat de middelen in de voorziening toereikend zijn om de verwachte onderhoudlasten daaruit te voldoen.
3.5 ‘Notitie software’
In mei 2007 heeft de Commissie BBV een afzonderlijke notitie gepresenteerd voor de omgang met software en gebruiksrechten. Daarin is de volgende stellige uitspraak opgenomen:
“Software valt als afzonderlijk actief onder de materiële vaste activa, investeringen met een economisch nut (artikel 35, lid 1, onder a).”
Het vorenstaande betekent dat software geactiveerd moet worden. Bij de bepaling welke elementen wel of niet tot de verkrijging/vervaardigingprijs moeten of mogen worden gerekend, komt een aantal aspecten aan de orde. De betreffende aspecten worden hier achtereenvolgens behandeld.
3.5.1 Implementatiekosten
Implementatiekosten kunnen zowel de kosten van externen als kosten van eigen medewerkers betreffen. De implementatie is noodzakelijk om het actief in gebruik te kunnen nemen. De implementatiekosten vallen daarom onder de bijkomende kosten die op grond van artikel 63, lid 2 van het BBV als onderdeel van de verkrijgingprijs worden gezien (zie verder paragraaf 4.1 betreffende de vervaardigingprijs van een actief). De commissie BBV stelt in haar notitie om voormelde redenen dat implementatiekosten van nieuwe hard- en/of software mogen worden geactiveerd.
Binnen de gemeente Ermelo is het gebruikelijk om waar mogelijk implementatiekosten te activeren, uitgezonderd de in paragraaf 3.3 beschreven indirecte kosten. Geadviseerd wordt dit te handhaven.
Conclusie 9:
De implementatiekosten van softwarepakketten te activeren, met uitzondering van de in paragraaf 3.3 bedoelde indirecte kosten.
3.5.2 Opleidingskosten
In tegenstelling tot implementatiekosten zijn opleidingskosten niet nodig om het actief gebruiksklaar te krijgen. Met betrekking tot opleidingskosten die de gemeente maakt om medewerkers vertrouwd te maken met de nieuwe software geldt daarom dat deze – net als andere opleidingskosten – niet mogen worden geactiveerd. Dergelijke kosten moeten als reguliere last in de exploitatie worden verwerkt.
Het huidig beleid van Ermelo is zodanig dat opleidingskosten niet geactiveerd worden. Het beleid hoeft derhalve niet op de geldende voorschriften te worden aangepast.
3.5.3 Gebruiksrechten
Niet in alle gevallen wordt de software op zich verworven, maar de gebruiksrechten van de software. Bij gebruiksrechten wordt onderscheid gemaakt tussen gebruiksrechten voor onbepaalde duur en gebruiksrechten voor bepaalde duur:
Gebruiksrechten op software voor onbepaalde duur die in één keer in rekening worden gebracht, worden gerekend tot de verkrijgingprijs van het betreffende actief en vallen daarom onder de materiële vaste activa. Deze uitgaven moeten derhalve worden geactiveerd.
Gebruiksrechten voor bepaalde duur die in één keer in rekening worden gebracht, worden niet gerekend tot de verkrijgingprijs, maar tot de gebruikskosten en moeten daarom worden verantwoord op de transitorische post ‘vooruitbetaalde kosten’, waarna ze in de betreffende jaren via de transitoria ten laste van de exploitatie worden gebracht.
Binnen de gemeente Ermelo wordt de hiervoor genoemde, dwingend voorgeschreven, lijn reeds gehanteerd.
3.5.4 Kosten leverancierssupport
Kosten voor leverancierssupport (bijvoorbeeld helpdesksupport, consultancyuren, nieuwe releases etc.) worden gerekend tot de gebruikskosten en behoren daarom als exploitatielast te worden verantwoord. Dergelijke kosten vormen dus uitdrukkelijk geen onderdeel van de verkrijgingprijs van de betreffende software en mogen daarom niet als zodanig worden geactiveerd.
Indien kosten voor leverancierssupport voor een aantal jaren in één keer vooraf in rekening worden gebracht, behoren deze te worden verantwoord als transitorische post ‘vooruitbetaalde kosten’. Deze kosten worden derhalve niet geactiveerd, maar via de transitoria in de betreffende jaren ten laste van de exploitatie gebracht.
In de gemeente Ermelo worden de kosten van leverancierssupport niet geactiveerd, maar ten laste van de exploitatie gebracht. Het huidig beleid van Ermelo is daarmee overeenkomstig hetgeen door de Commissie BBV is bepaald en behoeft derhalve niet te worden aangepast.
3.6 Ideaalcomplex tractie
Onderzocht is of het mogelijk is om een ideaalcomplex te vormen voor tractie.
Bij een ideaalcomplex is de afschrijvinglast van een groep soortgelijke activa exact gelijk aan het bedrag van de jaarlijkse investering in dergelijke activa. Hierdoor is er budgettair geen verschil tussen activeren en afschrijven enerzijds en het ineens ten laste van de exploitatie brengen van het investeringbedrag anderzijds.
Het zijn doorgaans investeringen met economisch nut die men in een ideaalcomplex zou willen onderbrengen. Artikel 62 BBV schrijft echter voor dat alle investeringen met een economisch nut moeten worden geactiveerd voor het bedrag van de investering. De commissie BBV heeft over de toepassing van ideaalcomplexen verder het volgende geschreven in de rubriek vraag en antwoord 23 Bron: Commissie BBV, Vraag & Antwoord BBV, rubriek 13 Materiële vaste activa, vraag 2 van deel 13 (mei 2005).:
Toepassing van het BBV betekent dat investeringen met economisch nut moeten worden geactiveerd en afgeschreven. Toepassing van het ideaalcomplex zou inhouden dat niet wordt geactiveerd en dat is strijdig met het BBV.
Op grond van het vorenstaande wordt geconcludeerd dat het ideaalcomplex voor tractie geen toepassing kan krijgen.
We gebruiken noodzakelijke cookies voor je account en beveiliging. Voor anonieme gebruiksstatistieken (Google Analytics) vragen we je toestemming. Meer over cookies