Wanneer een gemeente voor eigen rekening en risico de grondexploitatie uitvoert, dan vindt kostenverhaal in feite plaats via de gemeentelijke gronduitgifte. De grondopbrengsten moeten de kosten voor bijvoorbeeld verwerving, civiele werken en plankosten dekken. Het komt ook voor dat een private partij, zoals een bouwer of ontwikkelaar, voor eigen rekening en risico de grondexploitatie voert. In dat geval worden de kosten in principe gedragen door de betrokken private partij. Echter, het kan voorkomen dat voor de realisatie van het project betrokkenheid van de gemeente noodzakelijk is. De gemeente kan een deel van de civiele werken realiseren of kosten moet maken voor bijvoorbeeld het bestemmingsplan. Dergelijke kosten kan de gemeente verhalen op de private partij. De private partij betaalt een vergoeding. Dit wordt de exploitatiebijdrage genoemd. In de basis gaat het om kostensoorten die gerelateerd zijn aan de grondexploitatie (grondproductie). Bij kostenverhaal zijn er in de basis drie sporen, namelijk:

  • - Publiekrechtelijk
  • - Privaatrechtelijk – posterieur
  • - Privaatrechtelijk – anterieur

Bij het publiekrechtelijke spoor is sprake van afdwingbaarheid. Dit houdt in dat een exploitatiebijdrage door de gemeente wordt opgelegd bij een omgevingsvergunning voor het bouwen op basis van een exploitatieplan. Dit exploitatieplan wordt eenzijdig door de gemeente opgesteld, waarin de hoogte van de exploitatiebijdrage is gebaseerd op de kostensoorten conform de wettelijke kostensoortenlijst, de mate van toerekening van kosten conform de wettelijke PPT-criteria (profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid), de macro-aftopping2Definitie: de gemeente kan in het publiekrechtelijke spoor niet meer kosten verhalen dan het opbrengstenniveau. De verhaalbare kosten worden daarmee gemaximeerd: macro-aftopping en de locatie-eisen. Inbreng van de betrokken marktpartijen is bij een exploitatieplan niet aan de orde. Dit instrument werd ingevoerd bij het in werking treden van de nieuwe Wet ruimtelijke ontwikkeling in 2008. Voorheen hadden gemeenten geen wettelijk instrument voor kostenverhaal als stok achter de deur indien partijen onderling hierover geen afspraken konden maken op basis van vrijwilligheid.

Afbeelding bij dit artikel

Figuur 1: schematisch overzicht actief en faciliterend grondbeleid bij huidige wetgeving

In de huidige wet wordt een voorkeur uitgesproken voor een overeenstemming tussen gemeente en betrokken private partijen langs middellijke weg (privaatrechtelijk - anterieur). In deze fase van de onderhandeling hebben partijen een behoorlijke mate van contractvrijheid over verschillende aspecten bij gebiedsontwikkeling. In een anterieure fase van een onderhandeling zijn zaken als het exploitatieplan, de kostensoortenlijst en de PPT-criteria in feite niet aan de orde. Als partijen niet komen tot een ‘anterieure overeenkomst’ omdat bijvoorbeeld een marktpartij niet akkoord gaat met de hoogte van een exploitatiebijdrage, dan zullen uiteindelijk de kaders van het exploitatieplan gelden die eenzijdig door de gemeente wordt opgesteld. Wanneer partijen tot overeenkomst kunnen komen binnen de kaders van het exploitatieplan, dan wordt gesproken van een posterieure overeenkomst en daarmee alsnog privaatrechtelijk. Dit spoor biedt in mindere mate contractvrijheid, omdat partijen zich moeten houden aan de kaders van het exploitatieplan.

Afdeling 6.4 van de Wro verplicht de gemeente om een exploitatieplan vast te stellen voor gronden waar een bouwplan is voorzien, wanneer over kostenverhaal (of eventueel noodzakelijke locatie-eisen) anterieur geen overeenkomst is gesloten. Aangewezen bouwplannen zijn bouwplannen die mogelijk worden gemaakt in een planologisch besluit zoals een bestemmingsplan, een wijzigingsplan, een besluit tot afwijking van het bestemmingsplan of van de beheersverordening. Wat een aangewezen bouwplan is, is geregeld in artikel 6.2.1 Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Het exploitatieplan wordt uiteindelijk door de gemeenteraad vastgesteld.

Een exploitatieplan bevat een exploitatieopzet waarin de kosten worden geraamd en waarin wordt aangegeven hoe de kosten over verschillende bouwplannen worden omgeslagen. De raming van de kosten moet voldoen aan de PPT-criteria: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid:

  • - Profijt: de grondexploitatie moet nut ondervinden van de investering;
  • - Proportionaliteit: als meerdere ontwikkelingen profijt hebben van de investering (wat bij bovenwijkse voorzieningen per definitie het geval is), dienen de kosten op basis van evenredigheid te worden verdeeld over de betrokken gebieden;
  • - Toerekenbaarheid: de kosten zouden zonder de ontwikkeling van het gebied niet gemaakt worden of de kosten worden mede ten behoeve van het gebied gemaakt. Kosten kunnen niet worden toegerekend als zij worden gedekt door gebruikerstarieven.

In een exploitatieplan is de gemeente beperkt tot het verhalen van die kostensoorten die in de limitatieve lijst van de artikelen 6.2.3 tot en met 6.2.5 Bro genoemd staan en van eventuele bovenwijkse kosten. In een drietal gevallen, genoemd in artikel 6.2.1 Bro onder a, kan de gemeente afzien van een exploitatieplan:

  • - het totaal der exploitatiebijdragen dat met toepassing van artikel 6.19, van de wet kan worden verhaald, minder bedraagt dan € 10.000;
  • - er geen verhaalbare kosten zijn als bedoeld in artikel 6.2.4, onderdelen b tot en met f;
  • - de verhaalbare kosten, bedoeld in artikel 6.2.4, onderdelen b tot en met f, uitsluitend de aansluiting van een bouwperceel op de openbare ruimte of de aansluiting op nutsvoorzieningen betreffen.

Als van bovenstaande gebruik van wordt gemaakt, dan vindt kostenverhaal plaats via de leges op basis van de legesverordening van de gemeente, als er bijvoorbeeld alleen plankosten zijn te verhalen. Tevens kan de gemeente kiezen deze kosten te verhalen in een anterieure overeenkomst.

De Bro somt de kosten op die door middel van een exploitatieplan kunnen worden verhaald (artikel 6.2.3 tot en met artikel 6.2.7 Bro). De opsomming is limitatief (de 'kostensoortenlijst' – zie bijlage 3). Deze kosten worden in de vorm van een exploitatiebijdrage bij particuliere grondexploitaties in rekening gebracht. Tot de kosten die kunnen worden verhaald, behoren in ieder geval alle kosten om het exploitatiegebied juridisch en technisch bouw- en woonrijp te maken. Dit zijn de zogenoemde gebiedseigen kosten. Deze kosten zijn een onderdeel van de exploitatiebijdrage die daarnaast bestaat uit: plankosten, planschadekosten en procedurekosten (waaronder de gemeentelijke apparaatskosten). Hieronder vallen ook kosten voor werkzaamheden die niet binnen het exploitatiegebied zijn gelegen, maar wel noodzakelijk zijn voor en volledig toerekenbaar zijn aan de betreffende gebiedsontwikkeling (bijvoorbeeld de aanleg van een brug buiten het exploitatiegebied zodat een nieuwbouwwijk goed is ontsloten). De hoogte van de exploitatiebijdrage wordt bepaald aan de hand van een raming van de investeringen, toetsing aan de kostensoortenlijst van het Bro en de rol- en taakverdeling tussen gemeente en de initiatiefnemer. Zowel de exploitatiebijdrage als de raming van de investeringen zijn inclusief de gemeentelijke plan-, procedure- en voorbereidingskosten.

De ministeriële regeling Plankosten Exploitatieplan 2017 is op 1 april 2017 in werking getreden. Deze regeling stelt een maximum aan de via het exploitatieplan te verhalen plankosten. De aanleiding voor deze plankostenscan blijkt uit de nota van toelichting bij het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), waarin is beschreven dat het wenselijk is de hoogte van bepaalde kostenposten te begrenzen. Er mogen via het exploitatieplan geen hogere bedragen bij aanvragers van een omgevingsvergunning in rekening worden gebracht dan dat de regeling toelaat. Er kunnen wel lagere kosten worden berekend, bijvoorbeeld in gevallen waarin de daadwerkelijke kosten lager zijn dan het met toepassing van deze regeling bepaalde maximumbedrag en de gemeente een lager bedrag wenselijk of rechtvaardig acht.

In het Besluit ruimtelijke ordening is limitatief beschreven welke voorzieningen voor kostenverhaal in aanmerking komen. Het gaat hierbij om de aanleg van een voorziening zoals genoemd in het Bro in artikel 6.2.5 (de 'kostensoortenlijst'). Indien sprake is van een voorziening die niet voor 100% is toe te rekenen aan één exploitatiegebied, maar aan meerdere exploitatiegebieden moet worden toegerekend, is sprake van een bovenwijkse voorziening. Een bovenwijkse voorziening is dus een voorziening voor meerdere locaties. De kosten van de aanleg van dergelijke voorzieningen komen voor verhaal in aanmerking en moeten voldoen aan de wettelijke PPT-criteria: profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. Dergelijke kosten kunnen zowel anterieur als publiekrechtelijk – middels het vaststellen van een exploitatieplan – worden verhaald.

Artikel 6.13 lid 7 van de Wro regelt de bovenplanse verevening. De bovenplanse verevening moet voldoen aan de PPT-criteria bij publiekrechtelijk kostenverhaal: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Er is sprake van bovenplanse verevening, indien een winstgevend project bijdraagt aan de onrendabele top van een ontwikkeling in een ander gebied binnen de gemeente. Een voorbeeld van een samenhangende ontwikkeling is een ontwikkeling van een nieuw bedrijventerrein en de herstructurering van bestaande bedrijventerreinen. Om bijdragen aan de bovenplanse verevening in de exploitatieopzet van een exploitatieplan te kunnen opnemen, moet in de structuur-/omgevingsvisie aanwijzingen voor de besteding van de reserve gegeven zijn.

De Wet ruimtelijke ordening (Wro) biedt de mogelijkheid om met particuliere initiatiefnemers afspraken te maken over bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen (artikel 6.24 lid 1 Wro). De wet heeft het begrip niet nader gedefinieerd. Een voorbeeld van een financiële bijdrage aan een ruimtelijke ontwikkeling kan zijn een bijdrage aan functies zoals natuur, recreatie of infrastructuur, gelegen in een ander plangebied. Voorwaarde voor het maken van een dergelijke financiële afspraak is dat hiervoor een basis is gelegd in de structuur-/omgevingsvisie middels een beschrijving van deze ruimtelijke ontwikkeling. Het verhalen van dergelijke kosten is niet wettelijk afdwingbaar.

Indien het bedrag van de aan de exploitatie verbonden kosten, verminderd met de door het gemeentebestuur in verband met die exploitatie reeds ontvangen of toekomstig te ontvangen subsidies en bijdragen van derden, hoger is dan het bedrag van de opbrengsten van die exploitatie, mag de gemeente slechts kosten verhalen tot ten hoogste het bedrag van die opbrengsten (artikel 6.16 Wro). Dit betekent dat indien de grondexploitatie een tekort vertoont, de gemeente dus niet alle kosten kan verhalen op de exploitanten en de niet te verhalen kosten voor rekening van de gemeente moet laten komen. In het omgekeerde geval dat de totale opbrengsten hoger zijn dan de totale kosten, mag de gemeente ook nooit meer dan de totale kosten verhalen. De gemeente mag de wetgeving in dit geval niet gebruiken om de winsten van de exploitanten af te romen.

Voor het bepalen van de hoogte van de exploitatiebijdrage via een exploitatieplan voorziet artikel 6.17 en (vooral) artikel 6.18 van de Wro. De kostentoedelingsmethodiek zoals bepaald in artikel 6.18 Wro geeft aan in welke mate kosten en opbrengsten aan een (grond)eigenaar binnen het exploitatiegebied wordt toegerekend. De exploitatiebijdrage komt tot stand door gebruik te maken van gewogen eenheden. Voor het bepalen van de gewogen eenheden gelden uitgiftecategorieën. De uitgiftecategorie die in een exploitatiegebied naar verhouding de hoogste opbrengst genereert, behoort ook het meest bij te dragen aan de grondexploitatie. De Wro kent geen expliciete categorisering.

Binnen drie maanden na de uitvoering van de in het exploitatieplan voorziene werken, werkzaamheden en maatregelen dient het college van burgemeester en wethouders een eindafrekening van het exploitatieplan vast te stellen (artikel 6.20, lid 1 Wro). Bij de afrekening worden de exploitatiebijdragen opnieuw berekend op basis van werkelijk gemaakte kosten (artikel 6.20, lid 2 Wro). Als achteraf blijkt dat de werkelijk gemaakte kosten hoger uitvallen dan vooraf als ramingen in het exploitatieplan waren opgenomen, dan komt dit verschil voor rekening van de gemeente. Als omgekeerd blijkt dat de werkelijk gemaakte kosten lager uitvallen dan vooraf als ramingen in het exploitatieplan waren opgenomen, dan moet de gemeente aan de houder van de omgevingsvergunning dit te veel betaalde kostenverhaal terugbetalen (voor zover dit verschil groter is dan 5%, zoals vastgelegd in artikel 6.20, lid 3 Wro).