4.1 Gebiedsafbakening
In de afdeling Grondexploitatie van de Wro is de vaststelling van een exploitatieplan verplicht bij onder meer een bestemmingsplan en een besluit tot afwijking van het bestemmingsplan: het publiekrechtelijk kostenverhaal. Die plicht geldt als zulke planologische besluiten tot bouwmogelijkheden leiden (aangewezen bouwplannen) en er kosten zijn die op de al genoemde kostensoortenlijst staan. Op die plicht bestaat een uitzondering als het kostenverhaal anderszins verzekerd is, bijvoorbeeld via gemeentelijke gronduitgifte of via anterieure overeenkomsten (het privaatrechtelijk kostenverhaal). Omdat de wet een uitzondering hanteert betekent dit dat voor privaatrechtelijk kostenverhaal gedacht moet worden vanuit de publiekrechtelijke mogelijkheden. Die laatste vormen het referentiekader en de uitkomst ervan wordt in de regel als bodem van de te verhalen kostenverhaalsbedragen beschouwd.
In dit verband is artikel 6.13 lid 6 Wro van belang voor kostenverhaalsbeleid. Dit artikel luidt als volgt: “Kosten in verband met werken, werkzaamheden en maatregelen waarvan het exploitatiegebied of een gedeelte daarvan profijt heeft, en welke toerekenbaar zijn aan het exploitatieplan worden naar evenredigheid opgenomen in de exploitatieopzet.”
Uit dit artikel vloeien twee principes voort:
Dat kosten worden verhaald als ze profijt hebben voor een ontwikkellocatie, daaraan toerekenbaar zijn (een causaal verband hebben) en dat, als andere gebieden ook profijt hebben, de kosten proportioneel (naar evenredigheid) aan die ontwikkellocatie worden toegerekend; de zogenaamde PTP-criteria.
Dat kosten aan een ontwikkellocatie kunnen worden toegerekend, ook als maar een deel van die locatie profijt heeft van de kosten.
Voor kostenverhaal via een exploitatieplan – en daarmee ook voor het gemeentelijk kostenverhaalsbeleid - is nog een ander principe van belang, namelijk dat kosten verhaald mogen worden tot het niveau van de geraamde opbrengsten (artikel 6.16 Wro). Dit betekent dat, als er meer kosten dan opbrengsten zijn, het tekort voor rekening van de gemeente komt, de zogenaamde macro-aftopping.
Van belang voor het kostenverhaalsbeleid is te onderkennen dat de toepassing van deze principes relevant is voor de keus om de grenzen van ontwikkellocaties te bepalen. Die grenzen zijn van belang voor stedenbouwkundige, programmatische en andere ruimtelijke afwegingen, ze zijn ook van belang voor kostenverhaalsafwegingen.
Zoals gezegd hebben initiatieven meestal, maar niet altijd betrekking op de locatie van de initiatiefnemer: zijn eigen grondpositie. Voor een goede stedenbouwkundige invulling is het, vanuit gemeentelijke optiek, niet vanzelfsprekend dat de betreffende grondpositie een geschikte, de enig geschikte of de meest geschikte afbakening is voor gebiedsontwikkeling. De gemeente behoudt zich de beoordelingsvrijheid en de keuze voor om uit te spreken dat een ontwikkeling voor een groter gebied dan alleen dat van de initiatiefnemer gewenst is en dat een integrale benadering wenselijk is.
Nu is de afbakening van het gebied voor een gebiedsontwikkeling medebepalend voor de vraag of ingrepen in de openbare ruimte of andere maatregelen aan het gebied geheel of gedeeltelijk kunnen worden toegerekend. In relatief grote gebieden zijn kostenposten eerder binnenwijks en, omgekeerd, in relatief kleine gebieden zijn kostenposten eerder buitenwijks of hebben eerder een gebiedsoverstijgend karakter. In dat laatste geval wordt de term bovenwijks gebruikt. Met een voorbeeld kunnen verschillen vanwege gebiedsafbakening worden verduidelijkt.
Stel dat een ontwikkellocatie om stedenbouwkundige redenen van ruimtelijke en/of functionele samenhang wordt afgebakend door een deel dat ontsloten kan worden op een bestaande weg (West) en een deel dat ontsloten moet worden door een nieuwe weg (Oost). De delen West en Oost zijn even groot en op beide delen kan eenzelfde woningbouwprogramma worden gerealiseerd. Vanwege deze gelijke woningbouwprogramma’s hebben West en Oost eenzelfde opbrengend vermogen en dragen elk voor de helft bij in alle kosten. De nieuwe weg kost € 1 miljoen. Stel dat voor West en Oost samen een bestemmingsplan en exploitatieplan wordt vastgesteld dat bij deze uitgangspunten sluit op nul. Dan worden alle kosten van de nieuwe weg verhaald op het gehele gebied, ondanks dat West er geen profijt van heeft. Wanneer nu gekozen zou worden voor twee bestemmingsplannen en twee exploitatieplannen zou de nieuwe weg niet kunnen worden toegerekend aan West omdat West er geen profijt van heeft. De helft van de kosten van de nieuwe weg kan daardoor niet worden toegerekend. Het bedrag van € 1 miljoen drukt nu geheel op Oost in plaats van voor de helft. Daarmee slaat een sluitende exploitatie om in een tekort op de exploitatie van Oost van € 0,5 miljoen. Bij West daarentegen ontstaat een overschot van € 0,5 miljoen. De kans dat dit overschot – via een exploitatieplan - kan worden verevend met het tekort van Oost is onzeker. 1 Hier geldt een kanttekening: een dergelijke verevening zou een vorm van bovenplanse verevening zijn. Op grond van artikel 6.13 lid 7 Wro kan de gemeente een fondsbijdrage voor bovenplanse kosten opnemen in een exploitatieplan. Die bovenplanse kosten moet dan wel voldoen aan de PTP-criteria. Over de vraag of dit voor verevening van tekorten ook werkelijk mogelijk is, bestaat in de literatuur veel onzekerheid met name vanwege twijfels over de vraag óf wel aan al deze drie criteria kan worden voldaan. Via een anterieure overeenkomst kan de gemeente dit tekort wel verevenen; maar alleen op basis van vrijwillige instemming bij de eigenaar/eigenaren van de gronden in West.
Maar stel nu dat West één grondeigenaar kent en deze voor zijn gronden planologisch toestemming aan de gemeente vraagt en de gemeente daaraan meewerkt door alleen voor die gronden een bestemmingsplan vast te stellen. Als de eigenaar niet bereid is anterieur het betreffende tekort van € 0,5 miljoen bij te dragen, komt dat voor gemeentelijke rekening als later, voor Oost, een bestemmingsplan wordt vastgesteld en de nieuwe weg wordt aangelegd. Gevolg is dan dat er ‘weglekeffecten’ optreden.
In dit voorbeeld worden de kosten van de nieuwe weg binnenplans verevend als bestemmingsplan en exploitatieplan voor het geheel van West en Oost wordt vastgesteld. Een dergelijk effect treedt niet alleen op voor de realisatie van openbare voorzieningen zoals een weg, maar is ook aan de orde voor de kosten die eigenaren hebben op de uitgeefbare delen binnen de ontwikkellocatie. Ook hier kan met een voorbeeld een verschil vanwege gebiedsafbakening worden verduidelijkt.
Stel dat een ontwikkellocatie om stedenbouwkundige redenen van ruimtelijke en/of functionele samenhang wordt afgebakend door een deel dat onbebouwd is (Noord) en een deel dat bebouwd is welke bebouwing gesloopt moet worden als de eigenaar nieuwe functies wil realiseren (Zuid). De gemeente is van mening dat de bebouwing in Zuid, vanwege jarenlange leegstand, in toenemende mate verloedering met zich meebrengt; een verloedering die verderstrekkende effecten heeft dan alleen voor Zuid. De gemeente acht sloop en nieuwbouw niet slechts aanvaardbaar, maar ook gewenst. De delen Noord en Zuid zijn even groot en op beide delen kan eenzelfde woningbouwprogramma worden gerealiseerd. Vanwege deze gelijke woningbouwprogramma’s hebben Noord en Zuid eenzelfde opbrengend vermogen en dragen elk voor de helft bij in alle kosten. Stel dat voor Noord en Zuid samen een bestemmingsplan en exploitatieplan wordt vastgesteld dat bij deze uitgangspunten sluit op nul. De inbrengwaarde van de eigenaar van gronden in Zuid is € 2 miljoen hoger dan die van de eigenaar in Noord. De eigenaar van Noord betaalt hier in zijn exploitatiebijdrage de helft aan mee (omdat hij vanwege een gelijk opbrengend vermogen aan alle kostenposten voor de helft bijdraagt). De sluitende exploitatie is een samenstel van een tekort van € 2 miljoen op Zuid en een overschot van € 2 miljoen op Noord.
Maar stel nu dat de eigenaar van Noord voor zijn gronden planologisch toestemming aan de gemeente vraagt en de gemeente daaraan meewerkt door alleen voor die gronden een bestemmingsplan vast te stellen. Dan wordt de gemeente later geconfronteerd met een probleem in Zuid. De eigenaar gaat, vanwege het tekort door de kapitaalvernietiging van de aanwezige bebouwing, niet over tot herontwikkeling. De gemeente kan hierin bijspringen door het tekort van € 2 miljoen te dekken. Dat is het bedrag dat de gemeente, vanwege de toepassing van de macro-aftopping, moet dekken als ze een bestemmingsplan met exploitatieplan vaststelt voor alleen de locatie Zuid. Mogelijk heeft de gemeente dat er voor over om de verloedering tot stand te brengen en nieuwe impulsen te geven aan Zuid en de omliggende omgeving. De gemeentelijke bijdrage in het tekort had voorkomen kunnen worden door voor Noord en zuid samen een bestemmingsplan en exploitatieplan vast te stellen.
Gelet op de mogelijkheid dat situaties als in deze twee voorbeelden zich in de praktijk kunnen voordoen stelt de gemeente met de onderhavige Nota kostenverhaal daarom als beleidsregel vast dat verzoeken om medewerking aan een initiatief niet op zichzelf beschouwd worden, maar steeds in samenhang met omliggende gebieden.
Beleidsregel 8: niet alleen vanuit een (stedenbouwkundig) oogpunt, maar ook vanuit kostenverhaalsoptiek denkt en handelt de gemeente zoveel mogelijk vanuit de ruimtelijke en functionele samenhang van gebieden waar– vroeger of later – gebiedsontwikkelingen wenselijk kunnen zijn. Dat leidt ertoe dat, als de gemeente een verzoek om planologische medewerking ontvangt van een private partij op diens locatie, de gemeente nagaat of een dergelijke ontwikkeling beter onderdeel kan uitmaken van een beoogde ontwikkeling van meer locaties en aanpassingen van de openbare ruimte in een groter onderling samenhangend gebied.
4.2 Verdeelsleutel voor toerekening van bovenwijkse kosten
De term bovenwijkse kosten wordt veelal gebruikt voor kostenposten die een gebiedsoverstijgend karakter hebben. Dat is regelmatig het geval voor investeringen die buitenwijks worden gedaan. Het kan ook voorkomen dat een investering buiten de wijk, waarvoor een planologisch besluit wordt genomen bestemmingsplan, alleen voor de betreffende wijk is bedoeld en profijt heeft. Investeringen die binnenwijks worden gedaan hebben vaak profijt alleen voor de betreffende wijk,
maar kunnen soms ook een gebiedsoverstijgend karakter. Met andere woorden: bij bovenwijkse kosten kan het dus zowel over buitenwijkse als binnenwijkse kosten gaan.
Wanneer er sprake is van vaststelling van een exploitatieplan moeten bovenwijkse kosten proportioneel worden toegerekend, dat wil zeggen naar de mate van profijt. Wat in een concreet geval proportioneel is kan per kostenpost verschillen. Een wat abstract criterium dat gehanteerd kan worden is de invloedssfeer van een openbare voorziening.
Voor de aanleg van een weg ligt het voor de hand af te gaan op de verkeersstromen die ontstaan naar aanleiding van de aanleg. Veelal wordt daarover een inschatting gedaan aan de hand van verkeersmodellen. Het punt is namelijk dat voor de kostentoerekening een inschatting van de verkeerseffecten vooraf moet worden gedaan en niet kan worden gewacht totdat – na de aanleg – de opgetreden effecten gemeten kunnen worden.
Bij de aanleg van groen ligt het voor de hand onderscheid te maken tussen de omvang en aard van de groenvoorziening. Kleinschalig groen heeft, vanwege uitzicht, vooral profijt voor aanliggende woningen. Groen met speelvoorzieningen heeft wellicht ook profijt voor een schil van woningen daaromheen. Wanneer groen een bredere recreatieve functie heeft – bijvoorbeeld een park – is de kring van profiterende woningen waarschijnlijk nog weer wat groter. Hier ligt het voor de hand het aantal woningen dat profijt heeft als criterium te hanteren.
Een gebiedsontwikkeling betreft niet altijd de realisatie van één functie, alleen woningen of alleen bedrijven. Soms is er sprake van het mogelijk maken van meer functies. Te denken valt aan gebieden waar zowel woningen als bedrijven/kantoren (en mengingen daarvan op een kavel) en eventueel winkels mogelijk worden gemaakt. Dan kan, qua verdeelsleutel, niet alleen worden gekeken naar het aantal woningen dat profiteert, maar ook naar bedrijven en/of kantoren. Dan wordt gelet op het aantal m2 bruto-vloeroppervlak (bvo) aan winkels en kantoren en bedrijven. Voor bedrijven kan ook gekozen worden voor het aantal m2 uitgeefbare grond. Dat kan voor andere functies ook wanneer, bijvoorbeeld vanwege globaal en flexibel bestemmen, niet goed bepaalbaar is om welke aantallen c.q. m2 bvo het kan gaan. Om aantallen woningen, aantallen m2 bvo en/of aantallen m2 uitgeefbaar onder één gelijke noemer te brengen wordt het begrip woningequivalent gebruikt. Dan wordt 150 m2 uitgeefbare grond of 100 m2 bvo bijvoorbeeld gelijkgeschakeld aan één woning. Een nuancering daarbij is dat binnen de categorie woningen nader onderscheid gemaakt kan worden. Dan is bijvoorbeeld een rijenwoning het uitgangspunt voor één equivalent en wordt een vrijstaande woning gelijkgeschakeld aan twee woningequivalenten. Overigens, wanneer dit voorbeeld ook als beleidsregel zou worden vastgelegd zou worden voorbijgegaan aan verschillen in de werkelijkheid per gebiedsontwikkeling. Soms is ook op het niveau van aantallen woningen en aantallen m2 bvo (nog) te weinig duidelijkheid. Dan wordt teruggevallen op veronderstellingen over het aantal m2 uitgeefbaar gebied. Die veronderstellingen worden dan bepaald door ervaringsgegevens in gebiedsontwikkelingsprojecten.
Beleidsregel 9: Voor het bepalen van verdeelsleutels om proportionele kostentoerekeningen vast te stellen wordt, waar mogelijk, uitgegaan van het wettelijke principe van toerekening naar de mate van (verschil in) profijt.
Beleidsregel 10: Voor de aanleg van wegen en fietspaden wordt uitgegaan van de (verwachte) aantallen verkeersbewegingen per profiterend gebied. Voor groenvoorzieningen wordt uitgegaan naar het (verwachte) aantal kavels voor woningen dat er gebruik van maakt én van verschil in verwachte mate van gebruik. Daar waar verschillen in de mate van gebruik onvoldoende overtuigend te benaderen en/of te motiveren vallen, wordt teruggevallen op het meer grofmazige uitgangspunt van verschillen in het aantal woningen, danwel het aantal woningequivalenten. Wanneer ook daarover (nog) te weinig onduidelijkheid bestaat wordt toegerekend naar rato van het aantal m2 uitgeefbaar gebied.
Beleidsregel 11: De invulling van de woningequivalenten wordt per ontwikkeling afzonderlijk bepaald.
Proportionele toerekening speelt niet alleen een rol bij voorzieningen van openbaar nut, maar ook bij het opstellen van visies en (master)plannen. Daarbij gaat het niet om bestaand bebouwde gebieden die profiteren, maar om al degenen die ontwikkelmogelijkheden krijgen. De ene keer is de omvang van het gebied van een visie of masterplan gelijk aan dat van het vast te stellen planologisch besluit; een andere keer is het gebied van de visie of het masterplan groter. Soms worden bestemmingsplannen namelijk achtereenvolgens in de tijd worden vastgesteld. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn omdat de uitvoerbaarheid van fase 2 binnen tien jaar niet afdoende onderbouwd kan worden. Een andere reden kan zijn dat de ontwikkeling van een deelgebied zelf nog onvoldoende duidelijk is en dat, telkens wanneer een ontwikkeling voor een deelgebied wel voldoende duidelijk is, er een postzegelbestemmingsplan wordt vastgesteld of dat met toepassing van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken. Ook de omgekeerde route is mogelijk. In beleidsregel 8 is immers uitgegaan van de mogelijkheid dat, naar aanleiding van een initiatief voor een bepaalde locatie, wordt besloten een visie of masterplan vast te stellen voor een groter gebied. In al dit soort gevallen is het evenredig dat de kosten van bedoelde visies en masterplannen worden verdeeld over alle deelgebieden binnen het totale gebied van visie en/of masterplan. Dat geldt ook voor de kosten van stedenbouwkundige uitwerkingen.
Beleidsregel 12: De kosten van visies, masterplannen en stedenbouwkundige uitwerkingen worden naar evenredigheid verdeeld over al de betreffende deelgebieden. Toegerekend wordt naar rato van het aantal woningequivalenten, of, als er te weinig onduidelijkheid over invullingen is, naar rato van het aantal m2 uitgeefbaar gebied.
De toepassing van de PTP-criteria leidt er toe dat soms ook bestaand bebouwde gebieden profijt ondervinden van een bepaalde voorziening van openbaar nut. Op basis van de afdeling Grondexploitatie van de Wro is het proportionele deel, dat aan die meeprofiterende gebieden in de bestaande bebouwing wordt toegerekend, niet feitelijk verhaalbaar. Dat is althans via exploitatieplannen niet verhaalbaar, maar ook via anterieure overeenkomsten is dat deel niet altijd (geheel) verhaalbaar. Dat niet verhaalbare deel zal daarom aan de algemene dienst worden toegerekend.
Beleidsregel 13: Voor zover bestaand bebouwd gebied ook profijt ondervindt, wordt het proportionele deel van de kosten (voor zover dat niet contractueel kan worden afgewenteld op ontwikkelende partijen) door de algemene dienst gedragen.
Artikel 4.
Bovenwijkse kosten en effecten binnenplanse verevening
Onderdeel van Beleidsregel van de gemeenteraad van de gemeente Leiderdorp houdende regels omtrent kostenverhaal