2.1Inleiding
Het strategisch kader geeft een beschrijving en onderbouwing van het beleidskader op basis van maatschappelijke en onderwijskundige ontwikkelingen en flankerend beleid. Het IHP 2020 – 2035 speelt zo veel mogelijk in op maatschappelijke of onderwijskundige ontwikkelingen. Het strategisch kader stelt een ambitieniveau, waaruit een aantal speerpunten volgen, die worden vertaald naar een toekomstbestendige huisvestingsstructuur.
Gemeente Horst aan de Maas faciliteert huisvesting van onderwijsorganisaties op basis van gelijkheid en hanteert in lijn met landelijke normen, uniforme regelgeving en financiering. Zo is er een gelijk speelveld voor alle scholen binnen de gemeente.
2.2Rol van onderwijs in de samenleving
Scholen hebben een belangrijke positie in de samenleving, en kunnen een brede maatschappelijke functie hebben in het dorp en/of de wijk. Zo’n diversiteit als de samenleving kent, zo divers kunnen scholen in het onderwijs ook zijn; ieder met een eigen identiteit of onderwijskundige richting.
Onderwijsorganisaties zijn primair verantwoordelijk voor de invulling van de onderwijskundige richting. Het onderwijs verandert mee met de onderwijsbehoefte van de leerlingen. Onderwijsorganisaties passen hun diensten aan op deze ontwikkelingen. Van stofgericht klassikale werkmethoden wordt het onderwijs steeds meer op maat geleverd. Kinderen krijgen groepsgewijze instructie en werken daarnaast zelfstandig individueel of in kleine groepen. Kinderen die speciale begeleiding nodig hebben, kunnen dit krijgen via Remedial Teaching (RT) en Interne Begeleiding (IB). Deze ontwikkelingen vragen om andere werkmethoden en stellen ook andere eisen aan de gebouwen.
Het kabinet heeft in het regeerakkoord het voornemen opgenomen om de onderlinge afstemming tussen primair onderwijs, peuterspeelzaalwerk, kinderopvang en voor- en vroegschoolse educatie te optimaliseren. De functie onderwijs is in de afgelopen jaren verruimd naar een netwerkomgeving voor de opvang van kinderen van 0 -12 jaar (brede school of integraal kindcentrum).
Het onderwijsgebouw heeft vaak een faciliterende functie voor samenwerkende partners. Dit betekent niet dat alle functies gerelateerd aan kinderen gehuisvest moeten zijn binnen één gebouw, maar wel dat gebruik gemaakt kan worden van elkaars faciliteiten. In de meest vergaande vorm ontwikkelen de samenwerkende partners organisatorische samenwerkingen in brede scholen of integrale kindcentra. Hiermee kunnen de functies voor onderwijs, opvang, zorg en bewegen in elkaar zijn verweven.
Naast de voorschoolse integratie werken de onderwijsorganisaties ook aan de optimalisatie van de doorstroming van het basisonderwijs naar het voortgezet onderwijs. Leerlingen kunnen doorgroeien in kennis en vaardigheden zonder de ontwikkelingslijn te onderbreken. De gesprekken zijn ideevormend. De samenwerking kan een inhoudelijk afstemming betekenen, maar kan ook een fysieke vorm krijgen, zoals een tienercampus (pilot SOOOL 10-14).
Dit IHP 2020 – 2035 maakt notie van de ontwikkeling SOOOL 10-14. Dynamiek, Dendron College en CITAVERDE College zijn in 2018 gestart met een pilot van 24 kinderen, die gehuisvest is in het Junior College. Het concept biedt voltijd onderwijs aan kinderen die werken onder begeleiding van een coach én die hun keuze voor het voortgezet onderwijs nog even willen uitstellen. Voor de huisvesting is de verwachting dat dit initiatief geen extra ruimtebehoefte vraagt en die binnen de bestaande huisvestingstructuur is op te vangen. Het onderwijs evalueert de pilot informeert de gemeente nader over de ontwikkeling.
2.3Wettelijk kader en de Verordening Onderwijshuisvesting
De Wet Primair Onderwijs, de Wet op het Voortgezet Onderwijs en andere wetgeving bepalen een aantal zaken voor onderwijshuisvesting. Anders dan met algemene beleidskaders, heeft de wettelijke regelgeving een dwingend karakter. De Verordening Onderwijshuisvesting vertaalt de wettelijke regelgeving naar de situatie in Horst aan de Maas.
De gemeentelijke verordening geeft aan welke voorzieningen door de gemeente worden bekostigd en hoe schoolbesturen hierop aanspraak kunnen maken, bijvoorbeeld:
Nieuwbouw, uitbreiding, (ver)nieuwbouw en tijdelijke huisvesting.
Op welke vergoeding de schoolbesturen kunnen rekenen bij een bepaalde huisvestingsvoorziening.
Regels over het delen van ruimtes in schoolgebouwen met andere scholen, verenigingen of commerciële partijen, zoals kinderopvangorganisaties.
Criteria voor huisvestingsaanvragen in het kader van het jaarlijkse gemeentelijke onderwijshuisvestingsprogramma.
Middels het strategisch kader in het IHP 2020 – 2035 zijn de volgende onderwerpen in aanvulling op de Verordening Onderwijshuisvesting ingevuld:
Toetsingskader voor levensduur verlengende renovatie.
Demarcatielijst investering onderwijshuisvesting.
Normering/bekostiging.
Implementatie duurzaamheidsambitie accommodatiebeleid in de onderwijsstructuur.
2.4Passend onderwijs op reguliere basisscholen
Per 1 augustus 2014 is de wetgeving Passend Onderwijs in werking getreden. Dit betekent dat scholen meer dan voorheen verantwoordelijk worden voor leerlingen met een ondersteuningsvraag of zorgindicatie (chronisch ziek of leerlingen met een geestelijke of lichamelijke beperking).
De gemeente ondersteunt onderwijsorganisaties bij hun verantwoordelijkheid door de huisvesting van scholen hierop toe te rusten. Binnen elke fase van het IHP kunnen in het uitvoeringsprogramma van het IHP maatregelen op veiligheid, toegankelijkheid en mindervalide voorzieningen worden gerealiseerd. De normbedragen voor investering in dit IHP zijn daarop voorzien. De maatregelen worden afgestemd op het zorgprofiel van de school.
Het Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Noord Limburg ontvangt middelen voor de onderwijsondersteuning aan leerlingen. In het ondersteuningsplan legt het samenwerkingsverband de afspraken vast die moeten zorgen dat alle leerlingen met een ondersteuningsvraag of zorgindicatie een passende onderwijsplek kunnen krijgen.
2.5Speciaal onderwijs
Binnen de gemeente wordt speciaal onderwijs aangeboden op de locatie SBO de Twister in Horst (basisonderwijs). Voortgezet speciaal onderwijs voor kinderen uit Horst aan de Maas wordt aangeboden in de omliggende gemeenten, waaronder in Venray en Venlo.
2.6Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk
De Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk is per 1 januari 2018 in werking getreden. Deze wet bepaalt dat peuterspeelzaalwerk onder de definitie komt van kinderopvang. Het onderscheid tussen beide in regelgeving, kwaliteitseisen en toezicht is vervallen. Dit betekent dat de peuterspeelzalen moeten gaan voldoen aan de kwaliteitseisen in de Wet kinderopvang die gelden voor kinderdagverblijven. Voor de huisvesting vraagt dit mogelijk om aanpassingen.
De kinderopvang wordt gefinancierd vanuit de Belastingdienst en is een commerciële activiteit. De gemeente blijft wel verantwoordelijk voor de voor- en vroegschoolse educatie (VVE) voor doelgroepkinderen en voor het aanbod voor peuters waarvan de ouders niet in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag. Kinderopvangorganisaties en peuterspeelzalen zijn zelf verantwoordelijk voor hun huisvesting (en financiering daarvan). Zij zullen als gesprekspartner bij de verdere uitwerking van het IHP worden betrokken.
2.7Frisse scholen, Kwaliteitskader PO/VO en Bouwbesluit
Het Programma van Eisen Frisse Scholen van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl) is een handleiding om vooral het binnenklimaat van schoolgebouwen goed te ontwerpen. Het initiatief is ontstaan uit de constatering, op basis van landelijke onderzoeken, dat het binnenklimaat in het onderwijs vaak matig of slecht is. Het PvE Frisse Scholen gaat in op vijf (comfort)thema’s: energie, lucht/binnenluchtkwaliteit, temperatuur, licht en geluid. Er worden drie ambitieniveaus onderscheiden voor deze thema’s: klasse C (acceptabel), klasse B (goed) en klasse A (zeer goed).
In 2015 en 2018 hebben er herzieningen van het Bouwbesluit plaatsgevonden. De eisen voor de onderdelen met betrekking tot ventilatiehoeveelheden (gelijkgesteld met Frisse Scholen klasse B) en de Energieprestatie (EPC naar BENG) van schoolgebouwen zijn aanzienlijk aangescherpt. Door de grondslag in het Bouwbesluit behoort de investering tot de gemeentelijke zorgplicht. Het Bouwbesluit wordt in 2021 opnieuw herzien, meer hierover in § 2.8.1. BENG en zorgplicht Gemeente.
Het Kwaliteitskader ‘Huisvesting Primair Onderwijs’ en ‘Huisvesting Voortgezet Onderwijs’ van de PO/VO-raad, VNG en Ruimte OK zijn werkdocumenten met praktisch toepasbare kwaliteitscriteria ten aanzien van de Beleving, Gebruik en Techniek van een onderwijsgebouw. Het biedt een complementaire definitie van kwaliteit van onderwijsgebouwen, welke gemeenten en schoolbesturen in samenhang met elkaar kunnen bezien en daarover met elkaar afspraken kunnen maken.
Het PvE Frisse Scholen en Kwaliteitskader ‘Huisvesting Primair Onderwijs’ en ‘Huisvesting Voortgezet onderwijs’ beschrijven soms additionele maatregelen (op het bouwbesluit), welke niet zijn meegenomen en verwerkt in de normbekostiging onderwijshuisvesting. De instrumenten openen wel de deur naar nieuwe samenwerkings- en investeringsmogelijkheden en naar een meer integrale levensduurbenadering van het schoolgebouw. Gemeente Horst aan de Maas ziet het PvE Frisse Scholen en de Kwaliteitskaders PO en VO als goede instrumenten voor technische programma’s.
Van belang in het huidige convenant Frisse Scholen met de scholen PO is het treffen van maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit. Bij de realisatie van de deelprojecten Frisse Scholen zien wij een meerwaarde in een integrale aanpak én met gecombineerde inzet van budgetten van gemeente en schoolbesturen. Een en ander in samenhang met groot onderhoud, kansen tot verduurzamen van schoolgebouwen en slimme investeringen door inzet van exploitatievoordelen.
2.8Duurzaamheidsbeleid, Bijna energie neutraal (BENG) en Energieneutraal (ENG).
Het activiteitenbesluit schrijft voor dat duurzaamheidsmaatregelen met een terugverdientijd < 5 jaar binnen het reguliere onderhoud worden meegenomen. Aanvullend is in de beleidskaders Integraal accommodatiebeleid Horst aan de Maas 2017 (vastgesteld op 4 juli 2017) opgenomen dat de gemeente voorziet in een faciliterende rol, waarin zij onderwijsbesturen stimuleren. Ook is de ambitie opgenomen dat alle gemeentelijke maatschappelijke accommodaties in 2035 energieneutraal dienen te zijn.
Er is sprake van de volgende kwaliteitsniveaus:
BENG (Bijna Energie Neutraal), een gebouwprestatie op 3 indicatoren, waaronder een Energiebehoefte van < 50 kWh/m2 (vergelijkbaar een Energie Prestatie Coëfficiënt (of EPC) van tussen de 0 en 0,2).
Energieneutraal, een op jaarbasis neutraal saldo energieverbruik uit gebouw en gebruik gebonden activiteiten (vergelijkbaar met een EPC met een negatief getal).
Het accommodatiebeleid stelt dat het gemeentelijk ambitieniveau is om voor 2035 alle maatschappelijke accommodaties (waar ook onderwijsgebouwen toe behoren) binnen de gemeente energie neutraal te maken. Binnen hun levenscyclus hebben onderwijs gebouwen iedere 20 à 25 jaar een grootschalige vernieuwing nodig. Een koppeling van deze momenten met verduurzamen is logisch en (kosten)efficiënt. Om de duurzaamheidsambitie in 2035 te verwezenlijken, is het nodig om gebouwen met een huisvestingsmaatregel uit dit IHP 2020 – 2035 te verduurzamen.
Huisvestingsmaatregelen, zoals nieuwbouw, renovatie of groot onderhoud zijn een uitgelezen moment om de duurzaamheidsambitie te realiseren. In eerste lijn staat het de besturen vrij om de duurzaamheidsdoelstelling vanuit hun bestaande mogelijkheden te realiseren
De voordelen van deze maatregelen in exploitatie komen volledig toe aan de schoolbesturen.
2.8.1Op welke manier taken en (financiële) verantwoordelijkheden bij renovatie, vernieuwbouw en nieuwbouw verdeeld zijn tussen gemeente en onderwijspartners, is uitgewerkt in de notitie “Duurzaamheid voor scholen”, die als bijlage bij dit IHP is gevoegd. BENG en minimale zorgplicht gemeente
De regering heeft besloten met ingang van 1 januari 2019 (voor overheidsgebouwen) respectievelijk 1 juli 2020 (voor overige gebouwen) de energieprestatie van nieuwe gebouwen bijna energie neutraal te laten zijn. Dit besluit is verankerd in het bouwbesluit.
Er is op dit moment geen duidelijkheid of en wanneer de Rijksbekostiging (vanuit het gemeentefonds) van de gemeentelijke (en de adviesnorm onderwijshuisvesting van VNG) wordt herzien.
Deze voorgenomen BENG-eisen gelden alleen voor nieuwbouw. Het beleid voor bestaande gebouwen is op landelijk niveau nog in ontwikkeling. Gemeente Horst anticipeert hierop in zijn eigen norm.
Bovenstaande tekst beschrijft de wettelijke uitgangspunten, voor zover deze op dit moment bekend zijn. In § 2.9.4. ‘Split Incentive Duurzaamheid’ volgt de vertaling van het duurzaamheidsbeleid de Norm voor Horst in de Maas in dit IHP 2020 - 2035.
2.9Financieel kader onderwijshuisvesting
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de bekostiging van (vervangende) nieuwbouw, uitbreiding en tijdelijke huisvesting van scholen. Voor de financiering hiervan krijgen zij jaarlijks een bijdrage uit het Gemeentefonds. Schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor (groot)onderhoud en exploitatie van schoolgebouwen en ontvangen hiervoor een vergoeding (Materiele Instandhouding/Londo) van het Rijk. Beide financiële stromen hebben een relatie met elkaar en tot de kwaliteit van de huisvesting. Dit maakt dat er een gedeelde verantwoordelijkheid is tussen gemeente en schoolbesturen in onderwijshuisvesting.
De gemeentelijke Verordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs vertaalt de wettelijke verplichting naar de situatie in Horst aan de Maas. De verordening stelt normbedragen voor bekostiging van noodzakelijke huisvestingsmaatregelen voor nieuwbouw en uitbreiding. Het normbedrag is gebaseerd op de adviesvergoeding van VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten) en wordt jaarlijks (in november) geïndexeerd door middel van CBS-indexcijfer ‘Bouwkosten nieuwe woningen’. Dit gegeven is ook de basis voor het financiële kader van het IHP 2020 - 2035.
Het kwalitatieve uitgangspunt voor de normatieve financiering is een sober en doelmatig (functioneel) onderwijsgebouw. Dit houdt in dat een gebouw voldoet aan de huisvestingseisen, die staan in het Arbeidsomstandighedenbesluit (de Arbowet) en het vigerende Bouwbesluit. Aspecten als duurzaam bouwen, een hoogwaardig binnenklimaat (Frisse Scholen) of een hoog voorzieningenniveau zijn niet voorzien in deze norm (of de primaire zorgplicht).
In de praktijk levert het huidige advies normbedragen van VNG spanning op bij de realisatie van huisvestingprojecten. Met name wordt er getwijfeld aan de toereikendheid van de normbekostiging om tot een goed en gezond schoolgebouw te komen. In een doorrekening van het BDB Bouwkosten (Bureau Documentatie Bouwwezen, dat de bouwkostenontwikkeling in Nederland monitort) uit 2016 is naar voren gekomen dat het de adviesvergoeding van VNG niet in verhouding staat met het wettelijke referentieniveau van het vigerende Bouwbesluit. Na eigen onderzoek heeft VNG op 29 maart 2018 de gemeenten geadviseerd 1 [1] VNG: verhoog normbedragen onderwijshuisvesting met 40%, d.d. 29 maart 2018 van VNGs om de normbedragen per 2019 met circa 40% te verhogen. Dit tezamen met wijzigingen in de systematiek zijn ingewikkeld en invoering ervan kan daardoor naar verwachting pas na 2020 plaatsvinden.
Door deze indicatoren legt dit IHP 2020 – 2035 de nadruk op de kwalitatieve aspecten behorende bij de wettelijke zorgplicht van gemeente, om minimaal de kwaliteit van het vigerende Bouwbesluit te leveren. Deze minimale verplichting wordt uitgebreid met aanvullende kwalitatieve eisen, waar zowel de gemeente, als de schoolbesturen hun verantwoordelijkheden in kennen. Deze gezamenlijke structuur noemen we de Norm Horst aan de Maas.
2.9.1Norm Horst aan de Maas
Het IHP 2020 – 2035 dient een gelijkwaardige, transparante en haalbare oplossing te bieden voor alle betrokken scholen. Voor een heldere afbakening tussen normering en additionele wensen hanteren we de volgende procesaanpak in bekostiging bestaande uit vijf componenten:
2.9.2Basiskwaliteit/Zorglicht gemeente (Punt 1 en 2)
De verordening onderwijshuisvesting fungeert als onderlegger van het IHP 2020 - 2035, daarom zullen zowel ruimtebehoefte als bekostiging in eerste instantie hierop worden gebaseerd. Deze normering heeft alleen op onderwijs betrekking en gaat over de ruimtebehoefte, vergoeding en eventueel eerste inrichting.
Voor huisvestingsprojecten waar schoolbesturen volgens de gemeentelijke Verordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs recht op hebben, wordt de afweging gemaakt of er sprake is van renovatie of nieuwbouw. Hierbij wordt als uitgangspunt gehanteerd, dat de kwaliteit van onderwijshuisvesting bepalend is en dat het onderscheid tussen nieuwbouw of bestaande huisvesting daarbij geen rol speelt (zie ook § 2.12.3 Ambitie voor kwalitatief goede onderwijsruimte).
Met dit kader wordt ingespeeld op de beschikbaarheid van bestaande accommodaties, waarbij investeringen ook kunnen leiden tot het opwaarderen naar huisvesting die voldoet aan de vigerende (kwaliteits-)eisen voor een onderwijsgebouw. Dit betekent dat deze gebouwen minimaal voldoen aan het vigerende Bouwbesluit en de Arbowetgeving.
Ventilatie volgens het PvE Frisse Scholen Klasse B wordt meegenomen
binnen de basiskwaliteit. Dit is in lijn met het raadbesluit van 10 november 2015 (deelproject Frisse Scholen). Nieuwe projecten uit het IHP 2020 – 2035 zijn daarmee gelijkwaardig aan de bestaande gebouwvoorraad. Bij wijziging van het Bouwbesluit zal de dan geldende norm worden gehanteerd.
Voorzieningen voor passend onderwijs worden meegenomen binnen huisvestingsmaatregelen. De gemeente ondersteunt onderwijsorganisaties bij hun verantwoordelijkheid door de huisvesting van scholen hierop toe te rusten. Binnen dit uitvoeringsprogramma kunnen maatregelen op het gebied van veiligheid, toegankelijkheid en mindervalide voorzieningen (bijvoorbeeld een MIVA-toilet of een lift) worden gerealiseerd. De maatregelen worden afgestemd op het zorgprofiel van de school.
De “Demarcatielijst investering onderwijshuisvesting” beschrijft een scheiding in verantwoordelijkheden tussen gemeente en schoolbesturen in de initiële bekostiging huisvesting. Het is een helder en eenduidig vertrekpunt voor alle nieuwbouw- of renovatieprojecten. De demarcatielijst is maatgevend en maakt onderdeel uit van dit IHP (bijlage 2).
Door middel van de basiskwaliteit kan de gemeente aan zijn wettelijke zorgplicht voor onderwijshuisvesting voldoen. Ook kernwaarden zoals passend onderwijs en frisse scholen zijn geborgd. Schoolbesturen dragen op hun beurt een verantwoordelijkheid in het (groot)onderhoud van het gebouw. Reserveringen van onderhoudsgelden binnen scholen leveren een bijdrage aan projecten (via financiering van de basiskwaliteit), mits het te verlaten gebouw vrij is van onderhoudsverplichtingen m.a.w. als er geen sprake is van achterstallig onderhoud. Een schouw kan/dient dit in lijn met de verordening aan te tonen. Ook het convenant Frisse Scholen wordt hieraan gekoppeld. Hiermee worden de financiële kaders en de gezamenlijke verantwoordelijkheden van het project in een vroeg stadium vastgesteld.
2.9.3Additionele ambitie in kwaliteit (punt 5)
Vanuit de schoolbesturen kunnen er additionele ambities in kwaliteit zijn voor bijvoorbeeld het binnenklimaat (hoger niveau frisse scholen, zoals klasse A), het voorzieningenniveau of afwerkingsniveau (onderhoudsvriendelijkheid) van de huisvesting. Deze kostenverhogende kwaliteitsverbeteringen leveren veelal exploitatievoordelen op in de toekomst. Deze extra eisen zijn niet gefinancierd in de gemeentelijke normbekostiging, maar kunnen wel onderdeel worden van projecten. Concreet betekent dit dat schoolbesturen zorgdragen voor het bekostigen van (integrale) onderdelen van huisvesting. Het gaat hierbij altijd om extra wensen.
Afspraken over additionele kwaliteit worden project specifiek gemaakt. Het is geen verplichting. De besluitvorming om extra kwaliteit in projecten ligt bij schoolbesturen en moet passen binnen de wettelijke kaders.
2.9.4Split Incentive Duurzaamheid (punt 3)
Duurzaamheidsmaatregelen zijn kostenverhogende kwaliteitsverbeteringen, ze leveren veelal voordelen op in de gebouwexploitatie. De ervaring in onderwijshuisvesting leert dat zonder samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen ambities op het vlak van duurzaamheid lastig van de grond komen. In algemeenheid willen gemeenten niet solitair de lasten van de investering dragen, anderzijds willen schoolbesturen zich niet gedwongen voelen om te investeren in (duurzame) huisvesting, terwijl zij ook bredere organisatiedoelen nastreven.
Dit IHP 2020 – 2035 geeft de samenwerking vorm door het principe van split incentive (letterlijk vertaald: verdeeld motief). Dit houdt in dat de gemeente en het schoolbestuur samen een deel van de verantwoordelijkheid dragen om te komen tot de gezamenlijke ambitie voor energie neutrale schoolgebouwen. Het Split Incentive stelt de volgende voorwaarden:
Gemeente Horst aan de Maas financiert nieuwe projecten op kwaliteitsniveau BENG.
Schoolbesturen vanuit Split Incentive zorgen voor de kwaliteitsverhoging naar niveau Energie Neutraal. De extra investering kan worden gefinancierd door de duurzaamheidsregeling beschreven in § 2.8 Duurzaamheidsbeleid. Dit houdt op hoofdlijn in:
Investering uit eigen middelen, met volledig exploitatievoordeel.
Voorfinanciering door gemeente, met terugbetalingsregeling vanuit exploitatie.
Met de regeling biedt de gemeente een gelijk kader aan alle schoolbesturen PO en VO. De regeling geldt zowel voor (ver)nieuwbouw als voor huisvestingsmaatregelen bij bestaande gebouwen. Afspraken over split incentive worden project specifiek gemaakt en is maatwerk. Het is geen verplichting. De besluitvorming om voorstellen voor split incentive toe te passen in projecten ligt bij de schoolbesturen.
Het Split Incentive Duurzaamheid van het strategische kader stelt de ambitie voor energie neutrale gebouwen (na een huisvestingsmaatregel). Het IHP stelt daarmee een gelijkwaardige prestatie-eis aan zowel nieuwbouw als bestaande bouw. Het energieneutraal maken van bestaande gebouwen vraagt relatief om een hogere investering, dan nieuwe gebouwen. De uitwerking van het Split Incentive Duurzaamheid naar een haalbaar business-case per gebouw is maatwerk per project en vindt plaats na besluitvorming op dit IHP. Dit is onderdeel van de integrale toets op haalbaarheid van bouwprojecten. Het opstellen van deze business-case vraagt om onderzoek op locatie (bij bestaande gebouwen) en specifiek technisch advies.
Voor de nadere uitwerking van de business-case duurzaamheid gelden de volgende uitgangspunten:
de kwalitatieve en financiële kaders uit het IHP zijn het uitgangspunt voor de business-case duurzaamheid;
maatregelen voor duurzaamheid kennen een zakelijk rechtvaardiging (terugverdientijden zijn minimaal in lijn met de prognose toekomstig gebruik van het gebouw);
in de definitie- en ontwerpfase worden de haalbaarheid van deze project kaders getoetst.
duurzaamheid van gebouwen niet ten koste mag gaan van de reguliere bedrijfsvoering of de financiële positie van individuele organisaties.
Indien er omstandigheden voortdoen waardoor er (op basis van bovengenoemde uitgangspunten) geen sluitende business-case duurzaamheid voor een gebouw is te maken, dan treden gemeente en schoolbesturen in onderling overleg. Dit in lijn met de vigerende regelgeving uit de verordening onderwijshuisvesting.
2.9.5Locatie afhankelijke Voorzieningen (Punt 4)
In relatie tot de normbekostiging vanuit de Verordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs, wordt vastgelegd wat de locatieafhankelijke additionele eisen zijn die in gemeentelijke beleidskaders zijn vastgelegd. Dit zijn projectkosten, zoals:
Locatie-specifieke omstandigheden (vervuiling, grondkosten, sloop e.d.);
Monumentenzorg.
Tijdelijke huisvesting.
Ontsluiting, verkeer en parkeren.
Verhuiskosten (in lijn met verordening).
Eerste inrichting (instituut gebonden).
2.10Accommodatiebeleid Horst aan de Maas
Tegelijkertijd aan de totstandkoming van dit IHP 2020 -2035 werkt de gemeente jaarlijks aan de actualisatie van zijn integrale accommodatiebeleid. Met dit beleid wil de gemeente de toekomstige beschikbaarheid van voldoende, kwalitatief goede en betaalbare accommodaties borgen. Onderwijshuisvesting maakt deel uit van dit bredere beleid.
Mogelijke samenwerkingen vanuit dit herijkingstraject zijn een kans en geen verplichting voor het onderwijs. De kernfunctie van de bestaande gebouwen is onderwijs. Indien er keuzes gemaakt dienen te worden in type samenwerkingspartners, dan geldt de volgende prioriteitstelling als leidraad:
Andere onderwijsinstelling.
Kindfuncties, zoals kinderdagopvang en buitenschoolse opvang.
Andere maatschappelijke organisaties of verenigingen.
De volgende onderwerpen vragen een specifieke vertaling naar het onderwijsveld.
2.10.1Eigendom en organisatie
Het economisch eigendom van onderwijsgebouwen ligt in lijn met de Wet Primair Onderwijs en de Wet op het Voortgezet Onderwijs bij de gemeente. Het juridisch eigendom van onderwijsgebouwen ligt bij schoolbesturen. Daarmee is er een heldere scheiding in verantwoordelijkheden beschreven voor gebouwen met alleen een onderwijsfunctie (monofunctionele gebouwen).
Bij multifunctionele gebouwen, waaronder brede scholen of kindcentra, waarin meerdere functies onder één dak zijn ondergebracht, zijn de eigendomssituatie en de daarbij horende verantwoordelijkheden maatwerk. Gemeente en schoolbesturen treden hiertoe project specifiek in overleg.
Initiatieven vanuit de markt voor het oprichten van nieuwe brede kindcentra kunnen in lijn met het bredere accommodatiebeleid worden besproken met de gemeente. Marktpartijen kunnen aansluiten bij projecten, voor de financiering is het uitgangspunt dat de extra benodigde investeringen voor huisvesting door de markt worden gedragen.
2.10.2Huurbeleid en medegebruik en verhuur van leegstaande lokalen
De gemeente stimuleert sterke en brede maatschappelijke voorzieningen in de dorpen. De Verordening Onderwijshuisvesting voorziet in een middel om leegstand, die ontstaat in bestaande panden waar schoolbesturen juridisch eigenaar van zijn, te bestrijden. Door deze ruimten in medegebruik of verhuur te geven aan andere onderwijsfuncties of beschikbaar te stellen voor culturele, maatschappelijke of recreatieve doeleinden, kan de leegstand worden bestreden. In dit geval is sprake van een (tijdelijke) onttrekking van onderwijsruimten, waarop de gemeente haar claimrecht behoudt.
In de gemeente zijn volgens deze constructie al vele brede maatschappelijke voorzieningen ontstaan. Een bedreiging van leegstand is daarmee ingezet als kans voor profilering van de school en samenwerking. Voor medegebruik (alleen meldplicht) en onderverhuur moet vooraf schriftelijk om toestemming worden gevraagd bij burgemeester en wethouders, conform het gestelde in de Verordening Onderwijshuisvesting.
2.11Sport en Bewegingsonderwijs
Nagenoeg alle binnensportaccommodaties die het PO en VO gebruiken zijn gemeentelijk eigendom. Uitzonderingen zijn de binnensportaccommodaties MFC De Zwingel in Melderslo (eigendom van stichting), de gymzalen van het Dendron College (eigendom van Dendron College) en de Dendronsporthal (eigendom Stichting LVO). Binnen de gemeente zijn 15 binnensportaccommodaties (zoals gymzalen, sportzalen en –hallen) in gebruik. Enkele basisscholen maken gebruik van vervoer naar de binnensportaccommodaties.
In het bestuursakkoord PO (van het ministerie van OCW en de PO-raad) is de doelstelling opgenomen dat in 2017 iedere basisschoolleerling (6 t/m 12 jaar) minimaal twee lesuren (= 1,5 klokuur) bewegingsonderwijs per week krijgt aangeboden, gegeven door een bevoegde leerkracht. Waar mogelijk wordt gestreefd naar drie lesuren (= 2,25 klokuur) per week. Binnen de gemeente wordt voor het primair onderwijs uitgegaan van minimaal 1,5 klokuren per leerling (6 t/m 12 jaar). Daar waar de capaciteit het toelaat kunnen scholen in overleg met de gemeente meer tijd in gebruik nemen.
Binnen de gemeente is het aantal uren bewegingsonderwijs dat voor 1 augustus 2005 door de scholen werd gegeven als uitgangspunt gehanteerd. Het voortgezet onderwijs maakt, naast binnensportaccommodaties, ook gebruik van sportvelden. Scholen hebben behoefte aan adequate en voldoende binnensportaccommodaties en blijven hierover graag in gesprek met de gemeente.
Gemeente Horst aan de Maas heeft adviesbureau Kragten gevraagd om per binnensportaccommodatie het gebruik (door onderwijs en verenigingen), de bezetting en het toekomstperspectief te analyseren. De bestaande binnensportaccommodaties bieden bij voortzetting van dit beleid in ieder geval voldoende capaciteit. Het rapport concludeert zelfs dat er een overcapaciteit (c.q. een relatief lage bezetting) is van de aanwezige voorzieningen.
Op 3 juli 2019 heeft de raad de beleidsvisie binnensportaccommodaties vastgesteld. Deze visie is opgesteld samen met o.a. het onderwijs, de dorpsraden, verenigingen en gebruikers. De visie zorgt er o.a. voor dat de gemeente Horst aan de Maas voor de komende jaren een kwalitatief en passend aanbod krijgt, dat aansluit bij de vraag en wens van de gebruikers. Daarbij is het ook een aanbod van binnensportaccommodaties dat aansluit bij nieuwe ontwikkelingen (recent en toekomstig). Ook zorgt dit voor een goede spreiding van binnensportaccommodaties in de gemeente. In een apart traject is inmiddels, in samenwerking met het onderwijs en het verenigingsleven, een besluit genomen over de toekomstvisie huisvesting binnensport.
Onderwijspartners en gemeente hechten er waarde aan om oog te houden voor ruimtelijke ontwikkelingen in de nabijheid van scholen en hierin te zoeken naar kansen die deze ontwikkelingen bieden voor het bewegen in de openbare ruimte.
2.12Kernwaarden IHP en visie op de toekomst
Vanuit de maatschappelijke ontwikkelingen zijn in samenspraak met schoolbesturen de volgende visie en kernwaarden voor de toekomstige onderwijsstructuur geformuleerd. Het is de ambitie van dit IHP 2020 - 2035 om deze maatregelen te realiseren binnen de scope van het programma.
2.12.1Ambitie voor opheffen dislocaties
In Horst aan de Maas zijn er twee basisscholen met dislocaties, te weten basisschool De Doolgaard in Horst en basisschool Weisterbeek in Horst. Dislocaties betreft autonoom bestuurlijk beleid en zijn primair een verantwoordelijkheid van schoolbesturen. De gemeente dient hier als bevoegd gezag (met een zorgtaak voor huisvesting) wel mee akkoord te gaan. Uitzondering hierop vormt basisschool Weisterbeek. Hier is de gemeente huurder en Dynamiek gebruiker.
De onderwijsorganisaties geven aan dat de organisatie van onderwijs op twee locaties vanuit onderwijsinhoudelijke gronden niet wenselijk is. De exploitatie is ook minder efficiënt. Ook in de verbinding binnen onderwijsorganisaties en in de profilering zijn er beperkingen. De schoolbesturen hebben de voorkeur voor het opheffen van de bestaande dislocaties.
De ambitie voor het opheffen van bestaande dislocaties zal weinig of geen gevolgen hebben voor de spreiding van de onderwijsstructuur in de gemeente. Er is geen verslechtering van de positie van de betreffende scholen. Er blijft sprake van een evenwichtig aanbod van onderwijs binnen de gemeente. Dit kader is in het operationele deel meegenomen.
2.12.2Ambitie in onderwijskundige vernieuwing
Schoolbesturen zijn vrij om te kiezen voor de wijze waarop zij onderwijs vormgegeven, mits de kwaliteit voldoet aan de wettelijke eisen. Onderwijsconcepten kunnen binnen de gebruikstermijn van de huisvesting (meestal 40 jaar) wijzigen en evolueren. Het traditionele klassikale onderwijs maakt plaats voor moderne onderwijs vormen (zoals adaptief of groep doorbroken onderwijs). Deze concepten vragen om ruimte (buiten het klaslokaal) waar kinderen zelfstandig of in kleine groepen kunnen werken dan wel instructie krijgen. Dit stelt andere eisen aan ‘de leraar’ en aan de onderwijsomgeving. Idealiter evolueren gebouwen mee met de tijd.
Onderwijskundige vernieuwing is geen voorziening in de Wet Primair of Voortgezet Onderwijs en de gemeentelijke verordening onderwijshuisvesting. Schoolbesturen zijn initieel verantwoordelijk voor het onderhouden en aanpassen van hun gebouwen binnen de gebruikstermijn. In Horst aan de Maas constateren besturen op enkele basisscholen dat deze gebouwen moeilijk aanpasbaar zijn. De functionele kwaliteit van het gebouw levert spanning op richting toekomstig gebruik.
Dit IHP 2020 – 2035 biedt de mogelijkheid om bestaande panden tussentijds functioneel te optimaliseren met als doel om de doelmatigheid en de levensduur van deze panden te verlengen. Dit houdt in dat functionele aanpassing gekoppeld wordt aan:
Een langere gebruiksduur van het pand door het schoolbestuur.
Duurzaam levensduur-verlengend onderhoud door het schoolbestuur.
2.12.3Ambitie voor kwalitatief goede onderwijsruimte
Gemeente Horst aan de Maas heeft te maken met een krimpende bevolking. Dit veroorzaakt een overcapaciteit aan maatschappelijke accommodaties, waaronder in het onderwijs. Het accommodatiebeleid stelt het doel om de toekomstige beschikbaarheid van kwalitatief goede en betaalbare accommodaties te borgen. Daarbij is vanuit de gemeente nadrukkelijk meegegeven dat de kwaliteit van de onderwijsruimte prevaleert boven de keuze voor nieuwbouw of renovatie. Dit wordt geborgd door het Bouwbesluit en het kwaliteitskader zoals dit is opgenomen in dit IHP.
In gezamenlijkheid hebben schoolbesturen en gemeente daarom de ambitie gesteld om in het IHP 2020 – 2035 kwalitatief goede onderwijshuisvesting te bieden. De maatregel (renovatie of nieuwbouw) is daarbij ondergeschikt aan het eindresultaat. De kwaliteit van de bestaande huisvesting is (daar waar in redelijkheid technisch en functioneel mogelijk) gelijkgesteld aan de kwaliteit van nieuwbouw.
De gemeente Horst aan de Maas streeft naar het optimaal gebruik maken van de bestaande accommodaties. Alleen daar waar dat strikt noodzakelijk is, is sprake van vervangende nieuwbouw of nieuwbouw. De Verordening Onderwijshuisvesting beschrijft het toetsingskader (beoordelingscriteria noodzaak aangevraagde voorzieningen) voor deze overweging. Belangrijk in de overweging nieuwbouw is dat eerst:
vastgesteld wordt dat (groot)onderhoud of renovatie niet zal leiden tot de gewenste levensduurverlenging van het gebouw;
er geen gebouw beschikbaar is of komt dat geschikt te maken is als passende huisvesting voor de school.
Zie voor het verdere aanvullende kader ook § 2.9 Financieel kader onderwijshuisvesting.
Renovatie
In tegenstelling tot nieuwbouw is renovatie geen voorziening in de Wet Primair Onderwijs en de Wet op het Voortgezet Onderwijs. De precieze uitwerking is maatwerk. Om als volwaardig alternatief voor (vervangende) nieuwbouw te kunnen gelden moet een renovatie, zoals op te nemen als voorziening in de wet, leiden tot een startsituatie (of startconditie) die in kwalitatief opzicht gelijkwaardig is aan nieuwbouw en gericht is op levensduurverlenging van ten minste 25 jaar. Dit in tegenstelling tot regulier en groot onderhoud, uit te voeren door het schoolbestuur, dat in het algemeen leidt tot levensduurverlenging tot maximaal 20 jaar. Daarmee wordt renovatie zoals hier bedoeld gedefinieerd als een grootschalige en integrale aanpak van een bestaand schoolgebouw, waarmee de levensduur wordt verlengd met ten minste 25 jaar en het gebouw (weer) voldoet aan de functionele eisen en kwaliteitseisen zoals geformuleerd in dit IHP (en ten minste aan vigerende eisen van het Bouwbesluit).
Gemeente en onderwijsbestuur treden onderling in overleg over de invulling daarvan. Dit IHP 2020 - 2035 biedt wel een uniform kwalitatief en financieel kader. De definitie van kwalitatief goede onderwijsruimte houdt in dat bestaande huisvesting verbeterd wordt:
Naar kwaliteitsniveau Bouwbesluit, wat ook de basis is voor nieuwbouw.
Naar de ruimtebehoefte op basis van de huidige VNG-normering, mits de afwijking > 55 m2 bedraagt.
Naar de conditiescore van een gebouw volgens de NEN 2767 van gemiddeld conditie 2. Dit is de conditie bij oplevering project.
Meer hierover in § 3.5 Kwaliteit van de bestaande situatie in het operationeel kader.
Van alle onderwijsgebouwen die behouden blijven voor de toekomstige onderwijsstructuur is een conditiemeting opgesteld. Dit uniform kwalitatieve en financiële kader is nader uitgewerkt in het operationele kader van het IHP 2020 – 2035.
2.13Samenvatting strategisch kader
Paragraaf
Strategisch onderdeel
Beleid
§ 2.3
Verordening Onderwijs
Verordening is de basis voor het IHP;
Demarcatielijst initiële investering voor duidelijke verdeling verantwoordelijkheden.
§ 2.4
Passend Onderwijs
Gemeente faciliteert schoolbesturen bij noodzakelijke. huisvestingsmaatregelen, passend bij het zorgprofiel.
§ 2.8
Duurzaamheidsbeleid
Ambitie is om de scholen binnen de gemeente energieneutraal ‘Nul op de Meter’ te maken. Financiering extra kwaliteit via eigen middelen of voorfinanciering regeling van gemeente.
Schoolbesturen besluiten individueel en op projectniveau of en via welke financiering zij de duurzaamheidsambitie mede willen realiseren.
§ 2.9
Financieel Kader
De normbekostiging op BENG-niveau is opgesteld aan de hand van de VNG-ambitie voor een ‘sober en doelmatig’ gebouw.
Kwaliteit van bestaande huisvesting gelijkstellen aan de kwaliteit van nieuwbouw.
Ventilatie volgens het PvE Frisse Scholen klasse B wordt meegenomen binnen de Basiskwaliteit/Bouwbesluit
§ 2.9.3
Additionele ambitie in kwaliteit
Schoolbesturen financieren ambities in kwaliteit die de basiskwaliteit overschrijden.
§ 2.9.4.
Split Incentive Duurzaamheid
Cofinanciering door schoolbesturen van onderwijshuisvesting vanuit gezamenlijk belang (investering en exploitatie).
Gemeente realiseert, onder voorwaarden, kwaliteitsniveau BENG vanaf 2020.
Schoolbesturen dragen aanvullend zorg voor kwaliteitsniveau ENG Energieneutraal indien realistisch en betaalbaar en hebben keuzevrijheid in de wijze van financiering.
§ 2.9.5.
Locatie afhankelijke voorzieningen
Additionele investeringen, toerekenen aan verantwoordelijk eigenaar van de wens/eis (gemeente of onderwijsbestuur).
§ 2.10
Accommodatiebeleid
Mogelijke samenwerkingen vanuit dit herijkingstraject zijn een kans en geen verplichting voor het onderwijs.
Leegstand is kans voor het ontstaan van brede scholen en kindcentra.
§ 2.11
Binnensportaccommodaties
In een apart traject besluiten over de toekomstige huisvestingsstructuur binnensport.
§ 2.12.1
Dislocaties
Opheffen van bestaande dislocaties binnen dit IHP.
§ 2.12.2
Onderwijskundige vernieuwing
Functionele vernieuwing kan in combinatie met renovatie of groot-onderhoud onderdeel zijn van projecten. Dit in combinatie met een langere gebruiksduur van het pand door het schoolbestuur.
§ 2.12.3
Kwalitatief goede onderwijsruimte
De kwaliteit van de onderwijsruimte prevaleert boven de keuze voor nieuwbouw of renovatie
Gemeente streeft naar het optimaal gebruik maken van de bestaande accommodaties. Alleen daar waar dat strikt noodzakelijk is, is sprake van vervangende nieuwbouw of nieuwbouw.
Hoofdstuk
Artikel 2.