De crisis van 2008 leidde tot het instorten van de woningmarkt en een forse daling van de grondprijs. Gemeenten hebben toen verlies moeten nemen op hun grondpositie. Van de weeromstuit namen zij massaal afscheid van het actief grondbeleid en omarmden zij het faciliterend grondbeleid.
Bij faciliterend grondbeleid is de inzet van de gemeente er alleen op gericht om initiatiefnemers te helpen bij de realisatie van de in het omgevingsplan vastgelegde gewenste ontwikkeling van de fysieke leefomgeving.
De gemeente heeft de grond in een plangebied dan niet zelf in eigendom en wil die ook niet in eigendom krijgen. De grondexploitatie wordt in dat geval gevoerd door de private partijen die de gronden in het plangebied in eigendom hebben. De gemeente beperkt zich tot haar publiekrechtelijke rol door het vaststellen van de planologische kaders en de overige randvoorwaarden van de ontwikkeling en de controle hierop.
Op grond van de Wro - en vanaf 2022 de Omgevingswet - kan de gemeente voorschrijven wat er gebouwd mag worden. Ook kan zij aan eisen stellen aan het tijdvak, de fasering, de locatie en de woningbouwcategorieën. Maar de mogelijkheid om te sturen is uiteindelijk beperkter dan bij actief grondbeleid, simpelweg omdat de overheid de grondeigenaar niet kan dwingen om te bouwen wat het bestemmingsplan en (vanaf 2022) het omgevingsplan toestaat.
Het financiële risico van faciliterend grondbeleid is nul. Daar staat tegenover dat je als gemeente maar moet afwachten of en waar er gebouwd gaat worden.
Ook bij faciliterend grondbeleid maakt de gemeente kosten, zoals het opstellen van een bestemmingsplan of omgevingsplan, de ambtelijke begeleiding van het project en de aanpassing en inrichting van de openbare ruimte. Deze kosten kunnen weliswaar niet worden verhaald via de gronduitgifte (die is er immers niet), maar wel via een exploitatieplan of een zogeheten anterieure of posterieure exploitatieovereenkomst. In hoofdstuk 4 wordt dit verder uiteengezet.
Voordeel van het faciliterend grondbeleid is dat de gemeente minder hoeft te investeren en dus nauwelijks financiële risico’s loopt. Het financiële risico van de grondexploitatie wordt verlegd naar de ontwikkelaar.
Ook in geval van faciliterend grondbeleid kunnen grondverwervingsinstrumenten van de gemeente worden ingezet. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn wanneer een (project)ontwikkelaar niet alle gronden weet te verwerven die noodzakelijk zijn om een plangebied integraal te (her)ontwikkelen en er grondeigenaren zijn die weigeren hun grond te verkopen of zelf het voorgestelde bouwplan te realiseren.
Op dat moment kan de gemeente haar instrumenten inzetten om de benodigde gronden te verwerven, bijvoorbeeld door vestiging van een voorkeursrecht op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten of - in het uiterste geval – door het starten van een onteigeningsprocedure. De gemeente onteigent dan de grond en levert die door aan de ontwikkelaar. De ontwikkelaar betaalt dan de grondprijs vermeerderd met de kosten van de onteigening.
Uitgangspunt voor de gemeente Molenlanden is om een zo sterk mogelijke regierol te hebben, zonder daarbij grote en/of onbeheersbare risico’s te lopen. De term situationeel grondbeleid past het beste bij deze visie op het grondbeleid.
Faciliterend grondbeleid is dus het uitgangspunt en het college voert alleen actief grondbeleid als het echt niet anders kan en de risico’s binnen de perken te houden zijn. Het is een keuze die per project of ontwikkeling bezien moet worden. Om die keus wel doordacht te maken wordt de beslisboom “situationeel grondbeleid” gehanteerd (zie hieronder). De aandachtspunten bij de uitvoering van het situationeel grondbeleid worden in de volgende hoofdstukken uitgewerkt.
Actief beleid kan daarnaast ook nodig zijn bij projecten met een zogeheten “onrendabele top”. Van een onrendabele top is sprake als het totaal van de kosten van de grondexploitatie van een project hoger uitpakken dan het totaal van de opbrengsten van de grondexploitatie. Er moet dan dus geld bij. Een commercieel handelende (private) marktpartij zal dat nooit doen. Voor de gemeente kunnen er echter redenen van openbaar belang zijn om zo’n onrendabel project toch van de grond te krijgen. Vaak gaat het dan om de realisatie maatschappelijk vastgoed, dat van belang is voor de leefbaarheid van een dorpskern, zoals winkelvoorzieningen of woningen in combinatie met een multifunctioneel centrum(gebouw). De gemeente kan in dat geval de onrendabele top voor haar rekening nemen. Daarbij moeten overigens wel de Europese regels voor staatssteun in acht genomen worden.
Daarnaast houdt de beleidskeus voor een situationeel grondbeleid in dat - als indien er in de toekomst een noodzaak blijkt voor een planmatige of strategische aankoop - dit alleen kan als daar binnen de door de raad vastgestelde financiële kaders ruimte voor is. In het volgende hoofdstuk meer daar over.
Samengevat: de gemeente ziet het niet als taak om zelf als ontwikkelaar op te treden, maar wil vooral grondeigenaren en andere marktpartijen stimuleren tot het realiseren van de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen en waar mogelijk blokkades wegnemen.
Belangrijke vragen en overwegingen daarbij zijn:
Wie is de eigenaar, kan deze het bouwplan zelf realiseren en zo niet, waarom dan niet?
Wat is het maatschappelijk belang van de ontwikkeling van de betreffende gronden?
Ten aanzien van het risicoprofiel voor projectmatige grondverwerving zullen vooraf tenminste de volgende vragen moeten worden beantwoord:
Wat kunnen andere private partijen bereiken in het gebied en waarom kunnen of willen zij in dit geval niets doen?
Wat is de beschikbaarheid van de financiële middelen die de gemeente moet inzetten?
Is de ambtelijke capaciteit toereikend, ook qua deskundigheid?
Figuur 1: Beslisboom situationeel grondbeleid (zie informatieve bijlage)
Initiatief voor nieuw project of nieuwe ontwikkeling in de fysieke leefomgeving
Past de ontwikkeling in het gemeentelijk beleid voor de fysieke leefomgeving?
Is (re)actieve gemeentelijke regie noodzakelijk voor het realiseren van het beleid?
Financieel haalbaar en uitvoerbaar ook wanneer gronden en vastgoed moeten worden aangekocht?
Is het financiele risico voor gemeente acceptabel en beheersbaar?
- De gemeente werkt niet mee aan het initiatief.
- Actief grondbeleid: gemeente realiseerd de ontwikkeling geheel voor eigen rekening en risico. (inclusief traditioneel actief grondbeleid met anticiperende of strategische aankopen).
- Mergvormen: publiek-private samenwerkig(risicodeling).
- Samenwerkingsovereenkomst
Hoofdstuk 2.
Artikel 2.2
Faciliterend grondbeleid
Onderdeel van Nota grondbeleid 2021-2025 gemeente Molenlanden