Inleiding
Er is een groot aantal instrumenten voor een gemeente om permanente bewoning aan te pakken. Het gemeentebestuur gebruikt publieksrechtelijke instrumenten om de oneigenlijke bewoning tegen te gaan. Het bestemmingsplan biedt de juridische basis voor gemeenten om handhavend op te treden op vakantieparken indien sprake is van onrechtmatig gebruik. Onder artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is gebruik in strijd met het bestemmingsplan, zonder dat daartoe een omgevingsvergunning is verleend, verboden. De gemeente zal na het informeren over verbod op permanente bewoning via controles, zowel in systemen als op het park zelf, informatie verzamelen, waaruit blijkt dat er sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik.
3.1 Informeren over verbod op permanente bewoning
Als onderdeel van de publiekrechtelijke handhaving moeten de recreatiebedrijven op de hoogte worden gebracht van het standpunt van de gemeente aangaande permanente bewoning van verblijfsrecreatieterreinen. Iedereen die zich in laat schrijven in het GBA op een adres van een verblijfsrecreatieterrein of een bouwaanvraag indient om een recreatiewoning te bouwen, ontvangt een folder over permanente bewoning. Later volgt een brief van de gemeente waarin melding wordt gemaakt van het feit dat het bewonen van recreatieverblijven in strijd is met het bestemmingsplan en dat er niet permanent gewoond mag gaan worden. Aan alle loketten van de gemeente zal dezelfde informatie worden gegeven, namelijk, dat een recreatiewoning geen hoofdverblijf mag zijn.
3.2 Controle door middel van het benutten van informatiebronnen
Belangrijk aspect bij handhaving, is het bewijs dat sprake is van permanente bewoning. Op het College van B&W rust in beginsel de bewijslast. Aangezien het bewijsrecht niet in de Awb is vastgelegd, dient elke vorm van informatie als bewijs. Uit jurisprudentie blijkt dat het College van B&W in beginsel op alle mogelijke manieren kan proberen om bewijs te vergaren dat sprake is van permanente bewoning. Omdat een vakantiepark privaat bezit is, hebben overheden er geen primaire verantwoordelijkheid voor beheer en ligt de informatie daardoor niet bij één partij, maar bij meerdere partijen. Het is van belang om verschillende informatiebronnen te benutten om te controleren of er permanent gewoond wordt.
Inschrijvingen in de BRP (basisregistratie personen):
Mensen die hun hoofdverblijf op een vakantiepark hebben, moeten zich daar registreren. Wanneer de gemeente deze inschrijvingen actief volgt en controleert, kan een park waar zich niet-recreatief gebruik voordoet, snel in beeld komen. Iedereen die zich inschrijft in de BRP op het adres van een recreatieverblijf krijgt ofwel bij de balie een folder mee ofwel een brief, waarin staat dat het bestemmingsplan het wonen in een recreatieverblijf niet toestaat. Ook is hierover informatie op de website aanwezig.
Domein overstijgend binnen de gemeente
Het sociaal domein en samenwerkende partners voeren allerhande ondersteunende en zorg verlenende taken uit voor bewoners van vakantieparken, denk aan sociale dienst, leerplicht, Wmo, maatschappelijk werk en zorg. Omdat de maatschappelijke kwesties op parken vaak samenhangen, wordt er binnen de gemeente (Sociaal en Ruimte domein) gecoördineerd opgetreden. Het werken in een intern multidisciplinair team dat vaak gedurende langere tijd samen optrekt rondom een casus of project en op gezette momenten acties uitvoert, draagt bij aan structurele oplossingen. In het uitvoeringsprogramma integrale handhaving 2018-2019 staat benoemd dat het sociaal domein nadrukkelijk een aspect is dat in de afweging dient te worden betrokken.
Via de parkbeheerders
Het tegengaan van permanente bewoning is niet uitsluitend in het belang van de gemeente. Ook de eigenaren en de beheerders wensen dat onrechtmatig gebruik op de parken wordt aangepakt. Het structureel onderhouden van de relatie met hen, via toezichthouders en wijkagenten, is belangrijk om kennis te vergaren en hen ook alert te maken om signalen op te pikken.
Door controle op parken
In de Gemeentewet is niettemin de taak opgenomen om op gemeentelijk grondgebied (dus ook op de parken) te controleren en handhavend op te treden. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt hier algemene kaders voor die ook van toepassing zijn op vakantieparken. Zo mogen ambtenaren in de rol van toezichthouder te allen tijde op het terrein komen om te controleren op de naleving van wetten en regels, zoals onrechtmatig gebruik en brand- of milieuveiligheid. Toezichthouders hebben een specifieke bevoegdheid wat betekent dat ze alleen kunnen handelen naar de wet waarvoor ze zijn aangewezen. Het wettelijk kader voorziet in de mogelijkheid dat toezichthouders zich laten vergezellen door andere instanties. Zo kunnen gemeenten in samenwerking met o.a. politie (op basis van klachten), UWV, Belastingdienst en Inspectie SZW controles uitoefenen en informatie ophalen.
Een belangrijk aandachtspunt bij het ophalen van informatie, is dat de gemeente werkt met een ‘’gebruikerskader’’. Vakantieparken kennen een grote diversiteit in bewoners en vaste gebruikers. Sommigen verblijven er bewust en uit vrije keuze, maar voor een aanzienlijke groep vormt het een minst slecht alternatief voor een reguliere woonleefsituatie die in ieder geval op dat moment niet makkelijk voor handen is. Er is relatief vaak sprake van meervoudige problematiek, een klein sociaal netwerk, weinig financiële armslag en beperkte sociale of cognitieve vaardigheden. Door eerder opgedane ervaringen met hulpverlening en overheidsinstanties vertonen deze bewoners soms zorg mijdend gedrag. Op basis van onderzoeken worden verschillende categorieën bewoners op vakantieparken onderscheiden:
Alternatieve woonbehoefte en levensstijl:
Pensionado’s/ouderen en jonge vrijbuiters
Acute woonbehoefte:
Spoedzoekers, overbruggers en arbeidsmigranten
Behoefte aan een beschermde woonomgeving:
Kwetsbare mensen die elders zijn vastgelopen
Mensen die onder de radar willen blijven
(waaronder criminelen)
Op basis van het bovenstaand kader kan de gemeente doeltreffender haar instrumentarium inzetten.
3.3 Bepaling van interventie
Bij constatering van onrechtmatig gebruik van recreatieobjecten, heeft de gemeente meerdere interventies tot haar beschikking om het onrechtmatig gebruik te beëindigen. Afhankelijk van de opgehaalde informatie over de soort eigenaar en gebruiker, kan de eerste dwangsom in de brief worden opgelegd of kan de gebruiker en eigenaar uitgenodigd worden voor een gesprek. Op basis van het gesprek wordt beoordeeld of in welke vorm de gemeente verdere ondersteuning kan geven of over kan gaan tot het opleggen van een bestuurlijke maatregel.
Ondersteuning: maatwerk en zorgvuldige belangenafweging
Bewoners die maatschappelijk gezien in een kwetsbare positie verkeren en mogelijk hulp nodig hebben op het gebied van zorg & welzijn, kunnen zorg en ondersteuning verwachten van de gemeente. Een deel is niet of beperkt in staat om op eigen kracht te vertrekken en heeft hulp nodig om niet nog verder in de problemen te komen. Dit geldt tevens voor senioren die hun recreatieobject als vaste woning zijn gaan gebruiken. Sommige mensen hebben voldoende aan een steuntje in de rug, bij anderen is een vorm van bemoeizorg gewenst en is intensieve samenwerking met het Sociaal Domein noodzakelijk.
Volgens vaste jurisprudentie zijn persoonlijke omstandigheden, zoals een medische situatie, in beginsel geen bijzondere omstandigheden die het afzien van handhaving kunnen rechtvaardigen. Uitgangspunt is echter om in individuele situaties maatwerk te bieden. Zo kan in klemmende situaties toch enige ruimte worden geboden. Daarbij is het mogelijk om de begunstigingstermijn, welke in beginsel zal worden gesteld op 1 jaar, op een wat langere termijn te stellen, afhankelijk van de feiten en omstandigheden van die situatie. Hierdoor is sprake van een zorgvuldige belangenafweging van alle bij het besluit af te wegen belangen. Artikel 4.84 Algemene wet bestuursrecht (inherente afwijkingsbevoegdheid) geeft hiervoor een mogelijkheid.
Artikel 4:84 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan handelt in overeenstemming met de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Dit wordt de ‘inherente afwijkingsbevoegdheid’ genoemd. Bij het beoordelen of een afwijking gerechtvaardigd is, dienen alle omstandigheden van het geval in de beoordeling te worden betrokken, en dient te worden bezien of deze aangemerkt kunnen worden als bijzondere omstandigheid die een afwijking van de beleidsregel rechtvaardigen. Er dient een volledige belangenafweging te worden gemaakt.
Voor bewoners met een acute woonbehoefte, spoedzoekers, overbruggers en arbeidsmigranten, heeft de gemeente geen concreet aanbod aan alternatieve huisvestingsmogelijkheden voorhanden en geldt een begunstigingstermijn van maximaal 1 jaar (één jaar). De gemeente is bereid mee te denken over oplossingen en kan de weg wijzen naar andere instanties.
Dwangsom
Indien de gemeente bepaald heeft dat over kan worden gegaan tot een bestuurlijke maatregel, wordt zowel de gebruiker van het recreatieverblijf als de eigenaar daarvan met een brief aangeschreven het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te beëindigen. In beginsel wordt voor de dwangsom een termijn van 4 weken aangehouden. Hiervan kan gemotiveerd worden afgeweken, bijvoorbeeld als het om een herhaling van de overtreding gaat.
Uit vaste jurisprudentie blijkt dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Wanneer sprake is van een langere begunstigingstermijn bestaat het risico dat er geen sprake meer is van een handhavingsbesluit, maar van een verkapt gedoogbesluit.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015, zaaknummer 201405234/1/A1 waarin een gemeente een begunstigingstermijn van 10 (!) jaar had gesteld om de onrechtmatige bewoning te beëindigen en waarin de rechter niet meeging. Citaat uit deze uitspraak:
“De rechtbank heeft terecht overwogen dat de in artikel 3, tweede lid, van de beleidsregels opgenomen begunstigingstermijn van 10 jaar niet in overeenstemming is met de strekking van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Zij heeft eveneens terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat objectieve aanknopingspunten bestaan om bewoners, tevens eigenaren van recreatiewoningen, een termijn van 10 jaar te gunnen voor het vinden van vervangende woonruimte.”
De door de rechtbank gestelde termijn van 6 maanden in hiervoor genoemde casus vond de Afdeling echter te kort, en de Afdeling stelde toen daar dan ook de begunstigingstermijn vast op één jaar.
Voorgesteld wordt de volgende bedragen en termijnen aan te houden bij een last onder dwangsom:
€ 2.500 per maand of gedeelte van een maand;
het maximum te verbeuren bedrag te bepalen op € 25.000,-- (10 maanden);
de begunstigingstermijn in beginsel te bepalen op maximaal 6 maanden
(in bijzondere situaties zoals bijvoorbeeld situaties waarbij sprake is hoge leeftijd, (ernstige) medische omstandigheden, financiële problematiek, psychische problematiek, sociaal-maatschappelijke problematiek, mensen met jonge kinderen of combinaties hiervan, zogenaamde (multiproblematiek) kan deze termijn als maatwerkoplossing worden verlengd tot 1 jaar (één jaar).
Bestuursdwang
Een last onder bestuursdwang betekent het feitelijk sluiten van het recreatieverblijf en wordt in eerste instantie niet als proportioneel gezien. Hiermee wordt namelijk elk gebruik van het recreatieverblijf onmogelijk gemaakt, ook het recreatieve gebruik dat past binnen de bestemming. Een last onder bestuursdwang kan als ‘ultimum remedium’ worden ingezet als een opgelegde last onder dwangsom wordt verbeurd en niet het beoogde effect heeft, terwijl er grote behoefte is aan beëindiging van het gebruik omdat er bijvoorbeeld sprake is van overlast.
Ook kunnen er overtredingen zijn die zich naar aard en omvang kunnen lenen voor het toepassen van bestuursdwang in de vorm van een, al dan niet tijdelijke, sluiting. Denk bijvoorbeeld aan situaties waarbij in een recreatieverblijf een bordeel is gevestigd of illegale gokactiviteiten plaatsvinden. Tot slot kan bestuursdwang een geëigend middel zijn als de openbare orde en veiligheid in het geding is.
Als er sprake is van overtredingen van de Opiumwet, dan zal het sanctiemiddel niet een last onder dwangsom zijn, maar zal worden gekozen worden voor de tijdelijke sluiting, conform het Damoclesbeleid dat is vastgesteld op basis van artikel 13b Opiumwet. In die situaties prevaleert het Damoclesbeleid boven dit geactualiseerde beleidskader.
Dat deze volledige belangenafweging gemaakt dient te worden, en niet kan worden volstaan met de opmerking dat deze omstandigheid al is verdisconteerd bij het opstellen van de beleidsregel en daarom niet tot afwijking kan nopen, blijkt uit recente jurisprudentie van de afdeling. Het betreft de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, zaaknummer 201507715/1/A3.
3.4 Mogelijkheden tot ‘Winter wonen’
Het college is bereid is om aan de (centrale) exploitant tegemoet te komen wat betreft de gevallen van tijdelijke permanente bewoning in de ‘winter periode’. Het college wil als voldaan word aan het gestelde in de hierna genoemde voorwaarden een tijdelijke omgevingsvergunning verlenen waarmee tijdelijk van het verbod tot permanente bewoning wordt afgeweken
De mogelijkheid tot tijdelijke permanente bewoning in de ‘winter periode’ mag uitsluitend plaatsvinden tussen 1 oktober en 1 april;
Dat maximaal 40% van de recreatieverblijven op het park gelijktijdig met een tijdelijke omgevingsvergunning mag worden bewoond. Is dit quotum bereikt, dan worden geen nieuwe aanvragen meer ingewilligd, totdat er weer een of meer vergunninghouders zijn vertrokken (quoteringsregeling);
Er moet vooraf door of namens betrokkene een aanvraag worden ingediend voor een tijdelijke omgevingsvergunning t.b.v. het (strijdige) gebruik;
Er dient sprake te zijn van een economische en/of maatschappelijk binding aan de gemeente Harderwijk;
Dit kan blijken uit, doch niet uitsluitend, een of meer van de volgende bewijzen en of bewijsstukken(in willekeurige volgorde):
Inschrijving kinderen op een onderwijsinstelling in Harderwijk;
Inschrijving bij een maatschappelijke of sport organisatie in de gemeente Harderwijk (tenminste 1 jaar);
Inschrijving als inwoner van gemeente Harderwijk (tenminste 1 jaar);
(Voorlopig) Koopcontract van een woning/woningbouwperceel in de gemeente Harderwijk (door partijen getekend);
Aantoonbaar concreet zicht zijn op legale woonruimte binnen maximaal 6 maanden (bevestiging huurcontract);
Arbeidsovereenkomst (al dan niet voor een bepaalde tijd) met een in de gemeente Harderwijk gevestigd bedrijf of (overheids)instelling.
Bij verhuur aan arbeidsmigranten dient sprake te zijn van een SNF gecertificeerde verhuurder;
De vergunning is persoons- en object gebonden en niet overdraagbaar naar een andere persoon of een ander recreatieverblijf;
Toestemming (middels een getekende huurovereenkomst) van de (centrale) exploitant of, voor zover van toepassing, particuliere verhuurder is vereist. (Volgens vaste rechtspraak staat een evidente privaatrechtelijke belemmering immers aan vergunningverlening in de weg).
Inherente afwijkingsbevoegdheid.
Overeenkomstig het bepaalde in artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht kan het college besluiten tot afwijking van het in ‘3.4 Mogelijkheden tot ‘Winter wonen’ ’gestelde indien strikte toepassing van deze beleidsregel voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met deze beleidsregel te dienen doelen.
Evaluatie van het in 2021 ingevoerde ‘Winter wonen-beleid’; ingediende zienswijzen
In het kader van de Evaluatie van het ‘Winter wonen’ is aan twee belanghebbenden gevraagd om hun input en suggesties ten aanzien van hun ervaring van de uitvoering van het in 2021 ingevoerde ‘Winter wonen-beleid. Het betreft Eigenaarsvereniging ‘het Verscholendorp’ (hierna: Vereniging) en Bungalowpark ‘Het Verscholen Dorp’ (hierna: Bungalowpark). In hoeverre de input en suggesties (zienswijzen) van deze belanghebbenden zijn verwerkt in het nieuwe artikel 3.4, is hieronder beschreven.
Zienswijze Vereniging
Kern van de zienswijze van de vereniging is dat op grond van de Algemene voorwaarden ’90 (hierna AV’90) een privaatrechtelijke belemmering bestaat voor een eigenaar van een recreatieverblijf. Het is de eigenaar van een recreatieverblijf op grond van de AV’90 niet toegestaan het recreatieverblijf niet recreatief te (laten) gebruiken. Het ‘winter wonen’ is niet recreatief gebruik. En dus om die reden volgens de privaatrechtelijke overeenkomst niet toegestaan. Als er een privaatrechtelijke belemmering is kan deze een bestuursrechtelijke regeling in de weg staan.
Reactie op zienswijze Vereniging
Op zichzelf is de stellingname van de vereniging juist. Echter de privaatrechtelijke belemmering moet wel evident zijn. Anders gezegd: een buitenstaander moet snel kunnen zien dat een privaatrechtelijk recht onmiskenbaar een niet te nemen hobbel voor de uitvoering van een project vormt (aldus bijvoorbeeld ABRvS 24-4-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1329, r.o. 4.2). Die eis vloeit voort uit de gedachte dat het in beginsel op de weg van de civiele rechter ligt om te bepalen of de burger ‘inderdaad’ een afdwingbaar recht jegens een andere (rechts)persoon heeft (aldus bijvoorbeeld ABRvS 3-2-2021, ECLI:NL:RVS:2021:208, r.o. 3.1). Tevens wordt uitdrukkelijk verwezen naar ABRS 27-2-2013 LJN BZ2527. Daarin concludeerde de ABRvS ; “Het enkele bestaan van een contractuele relatie tussen [appellant] en [vergunninghouder], waarbij is overeengekomen dat permanente bewoning van het gehuurde niet is toegestaan, betekent nog niet dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering.’
Op grond van de hiervoor gemelde uitspraken van de ABRvS komt het ons voor dat de door de vereniging op geworpen belemmering niet als evident kan worden aangemerkt. De zienswijze wordt derhalve verworpen.
Zienswijze Bungalowpark
De kern van zienswijze van het Bungalowpark is dat de vergunning verlening, eenvoudiger zou moeten zowel qua toetsingscriteria als ook de behandeltijd. Ook zou een inschrijving in de BRP niet als verplichting moeten gelden.
Reactie op zienswijze Bungalowpark
De criteria op grond waarvan een vergunning kan worden verleend waren in het voorgaande beleid op zichzelf naar ons oordeel toetsbaar en eenduidig. Uit de adviezen van de bezwaarschriftencommissie in dit kader bleek ons echter dat gelet op de wijze waarop de criteria waren opgesomd een besluit aan alle criteria moest voldoen. In niet alle gevallen kon of behoefde daaraan worden voldaan. Als gevolg daarvan bleken tegen die besluiten ingebrachte bezwaren gegrond. Dit is in het nu beoogde beleid gewijzigd. De wet BRP schrift voor dat men zich inschrijft op het (BAG) adres waar men zijn hoofdverblijf heeft. In de situatie van een vergunning op grond van het ‘Winter wonen’ is dat het adres van een recreatieverblijf. Dus dient men zich daar in te schrijven. Wij zijn gebonden aan een juiste uitvoering van de Wet BRP.
De ingebrachte zienswijze omtrent de aanvraag en de toetsing van vergunningen voor ‘Winter wonen’ wordt door ons gevolgd. Het beleid ‘Winter wonen’ is ten aanzien van toetsing en vergunning verlening daarom aangepast. De zienswijze wordt verworpen waar het betreft de juiste toepassing van de Wet BRP.
We gebruiken noodzakelijke cookies voor je account en beveiliging. Voor anonieme gebruiksstatistieken (Google Analytics) vragen we je toestemming. Meer over cookies