In beginsel kan de gemeente via twee invalshoeken invloed uitoefenen op het (woningbouw)programma dat door particulieren wordt gerealiseerd. De eerste invalshoek is het bestemmingsplan, en is van toepassing wanneer er sprake is van eigen grond van particulieren en de tweede betreft erfpacht, waarbij de particulier al een erfpachtrecht heeft, maar dat (nog) geen betrekking heeft op woningen.
Bestemmingsplan
De Wet ruimtelijke ordening (Wro), waarvan de ‘grondexploitatiewet’ onderdeel is, en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) bieden reeds de mogelijkheid een percentage sociale wo-ningen op te nemen in bestemmingsplannen.
Met de wijziging van het Bro (artikel 1.1.1, eerste lid, artikel 3.1.2 eerste lid en artikel 6.2.10) per 1 juli 2017 worden de mogelijkheden voor gemeenten om eisen te stellen in bestem-mingsplannen verruimd. Gemeenten krijgen de mogelijkheid om in bestemmingsplannen naast de categorieën sociale huur, sociale koop en particulier opdrachtgeverschap ook geli-beraliseerde woningen voor middenhuur als een aparte categorie aan te wijzen. Op deze wijze kunnen gemeenten sturen op middenhuurwoningen met een huur boven de liberalisa-tiegrens. Het gaat dan om woningen met een aanvangshuurprijs van ten minste € 710,68 (prijspeil 2016), de zogeheten liberalisatiegrens. De door de gemeente vast te stellen maxi-male aanvangshuurprijs wordt jaarlijks geïndexeerd, bijvoorbeeld op basis van de consumen-tenprijsindex (CPI) van het CBS.
Let wel, deze mogelijkheid is niet bedoeld om in het algemeen bij (wijziging van) bestem-mingsplannen specifieke categorieën woningen te benoemen, maar om dat te doen bij (wij-ziging van) bestemmingsplannen waar transformatie (van Niet-wonen naar Wonen) aan de orde is.
Hoe in die gevallen te komen van wettelijke mogelijkheid om specifieke woningcategorieën op te nemen naar daadwerkelijke realisatie van de gewenste woningen ? Hoe krijgen we met andere woorden een en ander op correcte wijze en op het goede tijdstip in het bestemmingsplan.
Om te beginnen moet zijn voldaan aan een aantal voorwaarden om een percentage sociaal en/of middensegment in het bestemmingsplan op nemen. De wet (Wro) biedt de mogelijkheid maar de gemeente dient in een verordening te bepalen hoe lang de termijn is dat de woningen als sociaal of middensegment moeten worden behouden, de zogenoemde in-standhoudingstermijn. Daarnaast moet in zo’n verordening ook de maximale aanvangshuur voor middeldure huurwoningen worden bepaald, waarbij de maximale aanvangshuurprijs jaarlijks wordt geïndexeerd, bijvoorbeeld op basis van de consumentenprijsindex (CPI) van het CBS.
Verder ligt het voor de hand dat de gemeente het gewenste programma onderbouwd. Dat gebeurt in het algemeen door het opstellen van beleidsregels maar kan per bestemmingsplan concreter worden gemaakt. De onderhavige notitie met bijbehorende besluiten biedt de algemene beleidsmatige onderbouwing.
Waar, hoe en wanneer de gewenste woningbouwcategorieën in het bestemmingsplan worden opgenomen verschilt vervolgens per locatie en naar gelang het gaat om gebouwtrans-formatie of gebiedstransformatie. Daarop wordt hierna verder ingegaan.
Gebouwtransformatie
Gebouwtransformatie vindt veelal plaats via een aanvraag omgevingsvergunning waarin wordt gevraagd om afwijking van het vigerende bestemmingsplan, de zogenoemde Wabo-procedure.
In die gevallen is het van belang dat het voor de initiatiefnemer (de particulier) in een zo vroeg mogelijk stadium duidelijk is wat het stedelijk kader is bij de herontwikkeling van een pand. Al bij het eerste contact tussen de initiatiefnemer en de gemeente (het stadsdeel) moet dit kader op tafel liggen. De gebiedsmanagers en projectmanagers van grootstedelijke gebieden moeten van de beleidsregels op de hoogte zijn en die goed laten functioneren. Er wordt vanuit gegaan dat via deze gemeentelijke actoren de relevante transformaties in het vizier zijn.
Een tweede check ligt bij de toetser van de aanvraag omgevingsvergunning; deze moet toetsen of bij een bestemmingsafwijking van niet-wonen naar wonen er een percentage /aandeel sociale woningen (en binnenkort ook middensegment) in moet zitten.
Met betrekking tot het centraal-stedelijke overzicht op de ontwikkelingen, de advisering over specifieke gevallen en dergelijke, is er een belangrijke rol voor bijvoorbeeld de kanto-renloods en het Transformatieteam. Nagegaan moet nog worden welke samenwerking tussen onderscheiden RVE’s op dit punt verder gewenst is.
Uitgangspunt is dat bij gebouwtransformatie de genoemde programma-uitgangspunten worden gehanteerd. Er wordt in beginsel alleen positief gereageerd op een aanvraag omgevings-vergunning als wordt voldaan aan het programmatische kader, en uiteraard aan andere toepasselijke stedelijke kaders en wettelijke regelingen.
Gebiedstransformatie
In het geval van gebiedstransformatie kan er sprake zijn van een nieuw bestemmingsplan of een herziening van een vigerend bestemmingsplan (voorbeeld: Sloterdijk centrum), of er kan sprake zijn van een gebiedsvisie of generiek document dat een leidraad biedt voor de post-zegelbestemmingsplannen of projectbesluiten die per kavel of kleinere eenheid worden genomen (voorbeeld: Amstel III). In die gevallen is het aan de projectleiding en aan de opsteller van een gebiedsvisie of bestemmingsplannen om de programmatische hoofdlijnen vast te leggen .2 De opdrachtgever bepaalt de kaders en de jurist op het plan adviseert alleen. Als in een gebiedsvisie of Stedenbouwkundig Plan e.e.a. over woningcategorieën is opgenomen en deze doorvertaald moeten worden in het bestemmingsplan, dan is dat in principe leidend voor de opsteller van het bestemmingsplan tenzij de adviseur concludeert dat dit niet kan c.q. andere belemmeringen zich voordoen. Wanneer dit zich voordoet dan wordt dit aan de projectleider voorgelegd en zo nodig ook bestuurlijk.
In gebiedsontwikkelingen met particulier grondeigendom, speelt, in het verlengde van het opstellen van een bestemmingsplan, het opstellen van een (concept) exploitatieplan. Dit in verband met het kostenverhaal van door de gemeente te realiseren openbare ruimte, waarbij ook de realisatie van vastgoed met lagere grondwaarden in het exploitatieplan worden meegenomen. Het beeld daarbij is overigens dat het exploitatieplan een stok achter de deur vormt; de eigenlijke zaken met de ontwikkelaars worden gedaan door het afsluiten van zogenoemde anterieure overeenkomsten, mogelijk op basis van het concept-exploitatieplan 3Het heeft vooralsnog niet de voorkeur exploitatieplannen daadwerkelijk vast te stellen. Er zit een zware vaststellingsprocedure aan vast en het exploitatieplan dient minstens jaarlijks herzien te worden. Het heeft de voorkeur het kostenverhaal en eventuele locatie-eisen, zoals de eis ten aanzien van het programma, middels anterieure overeenkomsten te verzekeren. . Het principe van het onderbrengen van sociale en middensegmentwoningen in bestemmingsplan, exploitatieplan en anterieure overeenkomsten is op zich geen groot probleem. In de praktijk blijkt het echter een lastig fenomeen dat veel inspanning vergt .
Erfpachtcontract
Bij eigen grond van particulieren is het bestemmingsplan het gemeentelijk instrument om bepaalde woningbouwcategorieën in projecten te krijgen. Als er sprake is van grond waarop reeds een erfpachtrecht is gevestigd, ligt dat anders. Dan vormt het vigerende erfpachtcontract het uitgangspunt. De grond is van de gemeente maar de erfpachter heeft het recht om de grond te gebruiken voor de bestemming die is vastgelegd in het erfpachtcontract. Dit erfpachtcontract heeft betrekking op een andere bestemming dan wonen. Als de eigenaar in dat geval woningbouwplannen heeft, dient de bestemming in het erfpachtcontract te worden aangepast. Daarmee heeft de gemeente een (onderhandelings)instrument in handen om met de ontwikkelaar te overleggen over het programma.
Ook in deze situatie kan onderscheid worden aangebracht tussen gebiedstransformatie en gebouwtransformatie, maar dat onderscheid heeft hier een iets andere betekenis. Bij gebiedstransformatie is sprake van meerdere gebouwen die (min of meer gelijktijdig, maar in ieder geval samenhangend) getransformeerd worden terwijl gebouwtransformatie betrekking heeft op een enkel pand. Het verschil is dan verder dat in een gebiedstransformatie de sturing op woningbouwcategorieën gericht kan worden op meerdere panden of kavels tegelijk. Daarbij ligt het voor de hand te werken met een gebiedsvisie of generiek document dat een leidraad biedt voor de invulling per kavel/erfpachtrecht. Met betrekking tot die individuele erfpachtrechten kan dan worden gewerkt met projectbesluiten en/of postzegelbestemmingsplannen (voorbeeld: Amstel III). Bij enkelvoudige gebouwtransformatie kan men alleen op individuele panden sturen.
In het geval van gebiedstransformatie is het van belang na te gaan of er naast het erfpacht-instrument ook gebruik kan worden gemaakt van het instrument bestemmingsplan. Dit is vooral van belang in het geval van facilitair grondbeleid waarin de gemeente initiatieven van particulieren afwacht en geen actieve rol wil spelen. In dat geval is het raadzaam om in het bestemmingsplan dat de weg opent voor particuliere initiatieven, de gewenste woningbouw categorieën op te nemen. Dat kan een stevige basis vormen voor de erfpachtonderhandelingen.
Belangrijk uitgangspunt is dat de gemeente aan (het meewerken aan) een erfpachtbestemmingswijziging voorwaarden kan verbinden. Uiteraard geldt in het algemeen dat hoe beperkender de gemeentelijke voorwaarden , hoe groter het (negatieve) effect op de grondwaarde. Dat laat onverlet dat de uitgangspositie sterk is. Of de gemeente het programmatische doel bereikt hangt mede af van de reactie van de erfpachter. Het is mogelijk dat door de opstelling van de gemeente een erfpachter afziet van een project zodanig dat de ontwikkeling in het geheel niet van de grond komt. Dit is een risico dat de gemeente alsdan (bewust) neemt.
Evenals bij bestemmingsplanwijzigingen, is ook hier vroegtijdige kennis van de plannen van initiatiefnemers van belang. Het is belangrijk dat de gemeentelijke actoren in gebiedsontwikkelingen (projectmanagers) en bij gebouwtransformaties (gebiedsmanagers) zich hiervan bewust zijn en zo vroeg mogelijke plannen van initiatiefnemers kennen. De gemeente kan uiteraard - met name in gebiedsontwikkeling – ook zelf initiërend zijn bij de benadering van mogelijke partijen. Evenals in het geval van bestemmingsplanwijzigingen is er een (coördinerende) rol weggelegd voor kantorenloods en Transformatieteam.
Juridisch valt een en ander nader te preciseren. Herhaaldelijk is in de jurisprudentie vastgesteld dat een publiekrechtelijke rechtspersoon, als de gemeente, gebruik mag maken van haar privaatrechtelijke bevoegdheden om een bepaald gebruik van een grond of een bouwwerk te beperken, dat volgens het vigerende bestemmingsplan wél is toegestaan. De gemeente mag in dat geval met de privaatrechtelijke hand terugnemen wat ze in eerdere instantie met de publiekrechtelijke hand heeft weggegeven. Een dergelijke gebruiksbeperking levert in het kader van de tweewegenleer geen onaanvaardbare doorkruising op, om de eenvoudige reden dat de wetgever zich niet uitdrukkelijk tégen deze praktijk heeft uitgesp-roken. Heeft de wetgever dat echter wel gedaan, bijvoorbeeld bij zaken die in het Bouwbesluit zijn geregeld, dan heb je wél onaanvaardbare doorkruising als je dat privaatrechtelijk gaat inperken. Ten aanzien van planologie is de gemeente echter vrij om het ruimtelijke ordeningsbeleid uit te voeren met gebruikmaking van haar privaatrechtelijke bevoegdheden.
In het verlengde daarvan ligt ook de weigering van de gemeente om mee te werken aan de aanpassing van de bestaande erfpachtbestemming, zolang je aannemelijk kunt maken dat de gemeente daarmee een aantoonbaar belang nastreeft. Dat kan zijn een planologisch belang, een financieel belang of een breder algemeen belang van maatschappelijke aard, waaronder dus ook het belang om ervoor te zorgen dat de woningmarkt niet overspoeld wordt met kleine, dure en voor de meeste mensen onbetaalbare huurwoningen. Het maken van centraal beleid op dit punt ondersteunt en versterkt het voorgaande. Het biedt ook bescherming tegen eventuele beschuldiging van misbruik van recht, mocht de gemeente wei-geren om de erfpachtbestemming aan te passen, omdat de erfpachter in het kader van de transformatie geen sociale/ of middensegment huur in het woningprogramma wil opnemen.
Artikel 4.