Het verhogen van omgevingskwaliteit kan worden gezien als de belangrijkste voorwaarde uit deze Nota Uitbreiding Vitale Kernen. De doelstelling van deze nota is immers dat ingediende plannen niet alleen mogen gaan om woningbouwontwikkeling, maar dat de ontwikkeling moet bijdragen aan de vitaliteit en leefbaarheid van de bestaande kern. Voorgaande voorwaarden zijn daarmee niet onbelangrijk, maar nog sterk gericht op de locatie en de woningbouw zelf. Door de verhoging van omgevingskwaliteit toe te voegen aan de voorwaarden wordt ook het ‘vliegwiel’ dat het initiatief kan zijn voor de vitaliteit van bestaande kern geactiveerd.
Met de Nota LopikMEerwaard kent de gemeente Lopik een lange traditie van gebiedsontwikkeling waarbij het verhogen van ruimtelijke kwaliteit voorop staat. Destijds ontstaan vanuit de gedachte dat een ontwikkeling ook iets kan bijdragen aan zijn omgeving. Zodat niet alleen de initiatiefnemer profiteert maar ook de belevingswaarde wordt vergroot voor anderen. Deze gedachte willen we voortzetten in deze Nota Uitbreiding Vitale Kernen. Maar we zetten een stapje verder door van initiatiefnemers te vragen de omgevingskwaliteit te verhogen. Hierdoor kan nog meer bereikt worden voor de bestaande inwoners en gebruikers.
Omgevingskwaliteit gaat verder dan alleen ruimtelijke kwaliteit. Het begrip ‘ruimtelijke kwaliteit’ werd voor het eerst genoemd in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (1988) (de Zeeuw, 2018). Waarbij belevingswaarde, gebruikswaarde en toekomstwaarde in balans zijn. Nu vraagstukken van voedsel, milieu, energie en water actueel zijn, introduceert de Omgevingswet ‘omgevingskwaliteit’ waarbij ook ‘gezond en veilig’ een rol spelen. Immers in artikel 1.2 lid 2 van de Omgevingswet wordt er onder de fysieke leefomgeving verstaan: “in ieder geval bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed” (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2016). In hoofdstuk 2 zagen we ook de Provincie Utrecht het begrip in haar Omgevingsvisie gebruiken.
Het nieuwe begrip wordt als volgt gedefinieerd (Ten Cate, z.d):
Omgevingskwaliteit = Ruimtelijke kwaliteit + Omgeving
Voor het onderdeel ‘omgeving’ worden drie dimensies onderscheiden. Ten eerste dat er aansluiting moet zijn bij kenmerken van het gebied. Ten tweede dat er sprake moet zijn van verrijking van de omgeving door te koppelen aan aanwezige wensen en belangen. Ten derde dat de omgeving door participatie betrokken wordt. Deze combinatie van de dimensies van ‘omgeving’ laat ook doorschemeren dat het een subjectief begrip is. Immers wat kwaliteit is bepalen we als omstanders en hangt af van de kenmerken van het gebied. Dat leidt automatisch tot maatwerkoplossingen. Er is dus geen blauwdruk te geven van maatregelen die wij vragen van initiatiefnemers om te voldoen aan de voorwaarde: de omgevingskwaliteit verhogen.
Dit hoofdstuk gaat in op de voorwaarden die de gemeente Lopik stelt aan initiatiefnemers om te komen tot een initiatief waarin maatregelen zijn opgenomen die de omgevingskwaliteit verhogen. Een exacte omschrijving of lijst met maatregelen om dit te bereiken is niet te geven, daarom worden voorwaarden gesteld aan het te doorlopen proces om tot uitwerking van de plannen te komen.
In het vervolg van de paragraaf wordt daarom in gegaan op de onderdelen van omgevingskwaliteit: ruimtelijke kwaliteit, analyse kenmerken van het gebied, verrijking van de omgeving en participatie. Tot slot het opstellen van het beeldkwaliteitsplan & stedenbouwkundig ontwerp, de ultieme uitwerking van het plan waarmee de verhoging van de omgevingskwaliteit wordt onderbouwd en vormgegeven.
3.4.1. Ruimtelijke kwaliteit
Met de toepassing van onze Nota LopikMEerwaard en de Nota Visie op de linten heeft de gemeente Lopik reeds ervaring met het begrip ‘ruimtelijke kwaliteit’. Maar ook hoe de zoektocht naar een verbetering van die ruimtelijke kwaliteit leidt tot maatwerkoplossingen bij gebiedsontwikkelingen. Ruimtelijke kwaliteit blijft onderdeel van het begrip omgevingskwaliteit en is daarom hier ook opgenomen.
“Ruimtelijke kwaliteit” is een complex begrip, er is geen dekkende omschrijving voor te geven. Het heeft betrekking op de betekenis die aan de kenmerken van de ruimte kunnen worden gegeven met de drie begrippen Gebruikswaarde, Belevingswaarde, Toekomstwaarde. De drie waarden tezamen, de samenhang en synergie daartussen, vormen de grotere definitie van ruimtelijke kwaliteit.
Hoewel ‘ruimtelijke kwaliteit’ moeilijk te definiëren en af te bakenen is, snapt iedereen wat ruimtelijke kwaliteit betekent als je het toepast op de schaal van de eigen leefruimte (Dauvellier et al, 2008).
Gebruikswaarde
Gaat om zaken als functionaliteit, nut en noodzaak, samenhang en beschikbare ruimte voor wonen, werken, recreëren, natuur, water en verkeer
Belevingswaarde
Gaat om zaken als beeldkwaliteit, imago, en het gevoel van (toekomstige) gebruikers, historie en variatie van de inrichting
Toekomstwaarde
Gaat om het vermogen om ruimtelijke gevolgen van veranderende omstandigheden op te vangen, aspecten als duurzaam grondgebruik, milieukwaliteit, flexibiliteit, kwetsbaarheid spelen daarbij een rol
De bovenstaande kwaliteiten kunnen vanuit verschillende belangen bekeken worden. Veelal worden de volgende vier belangen daarbij onderscheiden: Economisch belang, Sociaal belang/Sociale rechtvaardigheid, Ecologisch belang, Cultureel belang. De basisbegrippen die daarbij ter inspiratie kunnen dienen komen voort uit de studie ‘Kwaliteit in Meervoud’ (Hooimeijer et al., 2001, p. 38).
Kenmerkend voor de gemeente Lopik bij de toepassing van ‘ruimtelijke kwaliteit’ is dat we naast de drie bovenstaande waarden in ons beleid nog een vierde waarde onderschrijven, de ‘herkomstwaarde’. Hiermee wordt de bestaande kwaliteit bedoelt. Deze geeft richting aan de mogelijkheden en onmogelijkheden van nieuwe ontwikkelingen. Vanuit de herkomstwaarde wordt gezocht naar een balans tussen belevingswaarde en gebruikswaarde om een duidelijke toekomstwaarde te kunnen realiseren (Gemeente Lopik, 2017, p. 28). Deze samenhang is gevisualiseerd in onderstaande afbeelding.
Op het moment dat de initiatiefnemer zijn initiatief indient, verwachten wij een beschrijving van de ruimtelijke kwaliteit die het initiatief in zich heeft. De initiatiefnemer dient in ieder geval in zijn beschrijving in te gaan op de gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde. Maar zoals reeds aangegeven zien wij als gemeente Lopik de herkomstwaarde als belangrijk startpunt daarvan. De analyse van de bestaande kwaliteit wordt vormgegeven in de volgende alinea. De literatuur omtrent het begrip ‘Omgevingskwaliteit’ ziet de kenmerken van het gebied en de bestaande kwaliteit, lees ‘herkomstwaarde’, als eerste dimensie van het aspect ‘omgeving’. Daarom wordt hieraan een losse alinea besteed.
3.4.2. Aansluiten bij kenmerken van het gebied
Om de verhoging van de omgevingskwaliteit te kunnen omschrijven is het voor de initiatiefnemer van belang niet alleen te kijken naar de ruimtelijke kwaliteit maar ook het aspect ‘omgeving’ moet van deze omschrijving onderdeel uitmaken. In de inleiding is aangegeven dat het aspect ‘omgeving’ hier uit drie dimensies bestaat. Aansluiten bij de kenmerken van het gebied is daar de eerste van. Om te kunnen aansluiten is het noodzakelijk een analyse te maken van de kenmerken het gebied.
Het gebied waarover we het hier over hebben is de planlocatie én de bestaande kern waar deze op aansluit. De mogelijkheid die de interim omgevingsverordening van de provincie Utrecht geeft voor de uitbreiding van kernen ten behoeve van diens vitaliteit, zal dan ook zo goed mogelijk moeten aansluiten bij die bestaande kern. Iedere kern kent zijn eigen sterktes en zwaktes (interne herkomst) en kansen en bedreigingen (externe herkomst). Een dergelijke analyse heet een SWOT-analyse, zie onderstaande afbeelding.
Het is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om deze SWOT-analyse voor het gebied uit te voeren. Daarna kan hij/zij dan aangeven hoe met het voorgenomen plan wordt aangesloten bij hetgeen uit deze analyse is gekomen. De initiatiefnemer wordt vervolgens gevraagd bij het indienen van zijn plan deze analyse en motivering toe te voegen.
3.4.3. Verrijking van de omgeving
De tweede dimensie van het aspect ‘Omgeving’ binnen het hoofdbegrip omgevingskwaliteit is de verrijking van de omgeving door te koppelen aan aanwezige wensen en belangen. Wij dagen de initiatiefnemer uit om te onderzoeken hoe zijn plan de omgeving kan verrijken. Dit vraagt een vervolgstap ten opzichte van de hiervoor beschreven SWOT-analyse. Hier wordt gevraagd wat voor de woonkern waar de voorgenomen planlocatie op aansluit de aanwezige wensen en belangen zijn. Dit zal enerzijds voortkomen uit de te doorlopen participatie met de omgeving, zoals in de volgende deelparagraaf 3.4.3. wordt beschreven. Anderzijds hebben wij als gemeente Lopik een andere (overheids)instanties ook wensen en belangen voor de fysieke leefomgeving. In deze paragraaf wordt daar nader op ingegaan.
Regionale omgevingsagenda Lopikerwaard 2040
In juli 2020 hebben de raden van de Lopikerwaard-gemeenten, Lopik, IJsselstein, Montfoort, Oudewater en Woerden, de regionale Omgevingsagenda vastgesteld (RUIMTEVOLK & Flux Landscape, 2020). Een document waarin de gezamenlijke ambities voor de komende jaren worden uitgesproken als het gaat om de fysieke omgeving. Naast de geformuleerde ambities worden er ook ontwikkelprincipes meegegeven om daartoe te komen. In paragraaf 3.3.3. is reeds naar één ambitie daaruit verwezen. Voor initiatiefnemers kan dit document verder ter inspiratie dienen om hun ontwerp en plan aan te laten sluiten bij deze ambities van de gemeente Lopik.
U16 Ruimtelijke opgave Groen & Landschap 2020-2040
De U16 werkt aan het Ruimtelijk Economisch Programma (REP). Het REP wordt opgebouwd vanuit vijf pijlers: wonen, werken, mobiliteit, energie en groen & landschap. Voor de pijler groen en landschap is hiervoor in 2019 het Ontwikkelbeeld gemaakt. Het Ontwikkelbeeld schetst de Utrechtse trots als basis. De grote natuur- en landschapseenheden en cultuurhistorische structuren willen we koesteren. Om mee te groeien met de verwachte schaalsprong in verstedelijking is volgens het Ontwikkelbeeld ook een schaalsprong in ‘Groen en Landschap’ nodig. Op pagina 10 en 11 van de rapportage worden acht ontwikkelprincipes geschetst (BVR adviseurs ruimtelijke ontwikkeling, 2020):
Groen en Landschap als kwaliteitsdrager voor de hele U16
Slim clusteren per deelgebied
Stad en land verbinden
Logisch ecologisch netwerk bouwen
Landschapselementen herstellen
Meekoppelkansen benutten
Groen- en landschaps-inclusief ontwikkelen
Toekomstbestendige landbouw.
Indien deze principes (deels) bij het ontwerp van het initiatief gebruikt worden, sluit dat bijvoorbeeld aan bij ons aanwezige belang als het gaat om groen en landschap.
Andere belangen
Voorgaande documenten hadden betrekking op het belang van de gemeente bij de planlocatie. Maar initiatiefnemers kunnen ook kijken naar bijvoorbeeld het belang van andere overheidslagen, zoals het waterschap (HDSR) de Provincie Utrecht, Rijkswaterstaat enz. Of naar specifieke belangen zoals een gezonde leefomgeving (GGD), veilige leefomgeving (Veiligheidsregio Utrecht) etc.
Omgevingstafel
De omgevingstafel is een instrument dat ontwikkelt wordt in het kader van de Omgevingswet. Bij deze ontwikkeling staat centraal dat ten minste de initiatiefnemer en alle betrokken instanties aan tafel komen. Waarbij de belangen, wensen en eventuele bezwaren van eenieder worden besproken. Om zo tot een integrale afstemming te komen. Bij grote projecten is het voorstelbaar dat dit over meerdere sessies zal plaatsvinden. Initiatiefnemers worden in het kader van deze Nota Uitbreiding Vitale Kernen gevraagd deel te nemen aan deze Omgevingstafel(s).
3.4.4. Participatie
Belangrijk bij het proces dat doorlopen wordt bij een initiatief dat gebruik wil maken van de regeling van de Provincie Utrecht is ‘bewonersparticipatie’. Bij de ontwikkeling van het plan en ter onderbouwing van de verhoging van de omgevingskwaliteit, zullen de bewoners expliciet meegenomen moeten worden in het traject. Participatie is ook de derde dimensie van het onderdeel ‘omgeving’ waaruit de omgevingskwaliteit bestaat. In dit participatietraject kunnen bewoners ideeën en wensen omtrent de ontwikkeling van hun kern delen. Evenals lokale ondernemers of andere belanghebbenden. Zij zullen in het gehele proces betrokken worden, zodat zij weten wat er in hun leefomgeving plaats gaat vinden en hierover mee kunnen denken en eventueel zelfs meebeslissen als de initiatiefnemer hen dat mandaat biedt.
Deze participatie wordt tevens gevraagd van initiatiefnemers in het kader van de participatieplicht die de Omgevingswet stelt aan ruimtelijke initiatieven. Om een ontwikkeling van een dergelijke omvang mogelijk te maken zal een planologische procedure noodzakelijk zijn. Onder de huidige Wro is dat een bestemmingsplanprocedure onder de toekomstige Omgevingswet is dat een Omgevingsplan. Daarbij geldt een kennisgevingsplicht én een motiveringsplicht: het bevoegd gezag geeft bij het besluit aan hoe het de omgeving bij de voorbereiding heeft betrokken. En wat het met de resultaten heeft gedaan.
Door de initiatiefnemer vroegtijdig met de belanghebbenden een participatietraject te laten starten kan worden voldaan aan deze motiveringsplicht in het vervolgtraject. Maar ook voordat de Omgevingswet is ingevoegd, is een goed participatietraject gewenst. Het helpt voor meer betrokkenheid bij de ontwikkeling, verantwoordelijkheid van betrokkenen voor een goed resultaat en kunnen er in een dergelijk traject verwachtingen naar alle eerlijkheid in een vroeg stadium worden gemanaged (Tan, Levelt & Stapper, 2019). Daarbij vragen we dan ook een participatietraject dat verder gaat dan slechts het informeren van bewoners (zie onderstaande figuur).
Participatieladder van Arnstein (Arnstein, 1969) – Nederlandse variant
Wij vragen de initiatiefnemer een traject te starten waarbij de participatieladder écht wordt beklommen, dus waarbij belanghebbenden in ieder geval ‘geraadpleegd’ worden (2e trede). Waarbij dus ideeën worden opgehaald die worden afgewogen door de initiatiefnemer en eventueel een plek vinden in het plan. Echter hoe hoger de gekozen trede op de participatieladder hoe positiever effect een participatietraject op een ontwikkeling heeft (de Koe, 2019). Al begrijpen wij als gemeente dat een participatietraject waarin belanghebbenden meetekenen (coproductie) of zelfs meebeslissen ook op gespannen voet kan staan met de efficiëntie en doorlooptijd van het project (Falleth & Saglie, 2011).
Kortom de minimale trede op de participatieladder die ingezet moet worden is ‘raadplegen’. Maar wij dagen de initiatiefnemer uit tot het kiezen van een hogere trede. Bij de indiening van het planontwerp moet de initiatiefnemer dan ook duidelijk overleggen aan de gemeente hoe hij/zij is omgegaan met participatie, wat er is opgehaald, hoe dit is verwerkt en waarom bepaalde keuzen zijn gemaakt. Tijdens het doorlopen van dit participatietraject moet de gemeente op de hoogte worden gehouden van de gevoerde communicatie. Ambtelijk kunnen wij als toehoorder deelnemen. Maar zullen geen rol aannemen in het trekken en opzetten van het participatietraject. Wij willen de initiatiefnemer zelf met de omgeving in gesprek laten gaan.
3.4.5 beeldkwaliteitsplan & stedenbouwkundig ontwerp
De initiatiefnemer zal alvorens de planologische procedure gestart wordt een beeldkwaliteitsplan en stedenbouwkundig ontwerp moeten opstellen voor het plan dat wordt voorgesteld. Een beeldkwaliteitsplan is een aanvulling op het vast te stellen bestemmingsplan of omgevingsplan. Hierin wordt voor de planlocatie de geschiedenis, de huidige beeldkwaliteit en ontwikkeling van de landschappelijke of stedelijke kernkwaliteiten beschreven. Maar ook worden concrete maatregelen en voorstellen genoemd om kwaliteiten te versterken.
Naast een beeldkwaliteitsplan wordt ook een stedenbouwkundig plan opgesteld. Hierin worden al veel aspecten gedetailleerd uitgewerkt. Om tot een goede ontwikkeling te komen is een dergelijk plan dermate concreet dat voor iedereen in het proces duidelijk is wat er gaat gebeuren. Dat zorgt voor een goed gesprek met belanghebbenden in het participatietraject. Maar zorgt er ook voor dat goede en concrete afspraken met de gemeente en andere instanties (zoals waterschap, provincie, VRU) gemaakt kunnen worden. Immers alle elementen die ruimte vragen worden hierin uitgewerkt (kavels, groen, wegen, parkeerplaatsen, water).
Beide plannen worden als bijlage toegevoegd aan de anterieure overeenkomst die wordt gesloten met de initiatiefnemer. Naast deze documenten kunnen ook bepaalde afspraken die gemaakt zijn worden opgenomen in de anterieure overeenkomst. Hier wordt in hoofdstuk 4 nader op ingegaan.
Wij vragen van de initiatiefnemer een onderbouwing bij het beeldkwaliteitsplan & het stedenbouwkundig ontwerp. Deze onderbouwing zal ingaan op de hiervoor genoemde aspecten waaruit een verhoging van de omgevingskwaliteit blijkt. Oftewel een beschrijving van de ruimtelijke kwaliteit in het plan, een analyse van de kenmerken van het gebied en hoe dit plan daarbij aansluit, hoe het plan de omgeving heeft verrijkt door te koppelen aan de aanwezige wensen en belangen, met daarbij expliciete aandacht voor het doorlopen participatietraject.
Hoofdstuk 3.
Artikel 3.4