De gemeente zal initiatiefnemers van bodemingrepen van een bepaalde omvang verplichten tot het doen van archeologisch (voor)onderzoek. Hoe dat werkt in de dagelijkse gemeentelijke praktijk komt in dit hoofdstuk aan de orde. Het belangrijkste aspect daarbij vormt het onderzoekstraject en welke beslissingen op welke momenten de gemeente daarbij neemt. Tevens wordt uiteengezet hoe een procedurele koppeling gemaakt wordt tussen het onderzoekstraject en de vergunningverlening. Verder wordt aandacht geschonken aan de beleidsvoornemens ten aanzien van behoud en beheer van archeologisch waardevolle terreinen.
** 3.1 .** Opgravingsbevoegdheid en kwaliteitsborging van archeologisch onderzoek
Om het voor initiatiefnemers van bodemverstorende activiteiten mogelijk te maken om zelf een archeologische uitvoerder te kiezen, heeft de rijksoverheid het archeologiebestel de laatste jaren ingrijpend gereorganiseerd. De opgravingsbevoegdheid, die voorheen voorbehouden was aan universiteiten en overheden is daarbij verruimd: sinds 2001 worden ook private bedrijven tot de archeologische markt toegelaten. Toelating tot de markt is gebonden aan het hebben van een opgravingsvergunning. De kern van het geliberaliseerde archeologiebestel is dat het de initiatiefnemer van ruimtelijke ingrepen (zowel de gemeente als private opdrachtgevers) vrijstaat om voor de uitvoering van alle vormen van archeologisch onderzoek zelf een keuze te maken uit archeologische bureaus met een vergunning van de Rijksdienst voor die specifieke onderzoeksmethode.
Om de kwaliteit van het onderzoeks- en besluitvormingstraject in de archeologische monumentenzorg in het geliberaliseerde bestel te waarborgen heeft de rijksoverheid samen met de beroepsgroep van archeologen het handboek Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA) opgesteld. In dit handboek staan de kwaliteitseisen die betrekking hebben op de vorm, informatieplicht, verslaglegging en deskundigheid van de uitvoerders van archeologisch onderzoek. In de KNA worden niet zozeer inhoudelijke eisen gesteld, maar wordt omschreven welke handelingen (‘processtappen’) tenminste moeten worden uitgevoerd om van basiskwaliteit te kunnen spreken. De uitvoerder van archeologisch veldwerk is volgens het Besluit Archeologische Monumentenzorg verplicht zich te houden aan de KNA.
** 3.2.** Het archeologische onderzoekstraject en de gemeente als bevoegde overheid
De opbouw van het onderzoekstraject is zodanig dat wordt begonnen met de lichtste intensiteit van archeologisch onderzoek en dat de meer complexe en kostbare vormen van onderzoek pas later in het traject alleen worden toegepast op vindplaatsen die deze investeringen waard zijn. Het uitgangspunt daarbij is om een redelijke verhouding aan te brengen tussen inzet van middelen en de verwachte onderzoeksresultaten. Het archeologische onderzoekstraject bestaat uit de volgende stappen.
Quick scan of risicoanalyse
Archeologisch bureauonderzoek (Abo)
Inventariserend veldonderzoek door middel van drie soorten booronderzoeken: - verkennend - karterend - waarderend
Inventariserend veldonderzoek door middel van proefsleuven
Opgraving (of, indien niet mogelijk, gravend begeleiden van werkzaamheden)
Voor alle stappen geldt dat de uitvoerder zich dient te houden aan de specificaties die zijn vastgelegd in de protocollen en leidraden van de vigerende versie van de KNA. Voor het booronderzoek wordt een Plan van Aanpak geschreven. Voor het proefsleuvenonderzoek en een opgraving wordt een door de gemeente goedgekeurd Programma van Eisen opgesteld. De onderzoeken resulteren in een archeologisch rapport dat wordt opgesteld door een daartoe bekwame archeoloog. Op grond van dat rapport beslist de gemeente of het onderzoekstraject al dan niet moet worden voortgezet. Indien mogelijk zal de gemeente beslissen dat verschillende stappen in één fase kunnen worden doorlopen of dat in voorkomende gevallen onderzoeksstappen kunnen worden overgeslagen. Het archeologisch onderzoekstraject vormt voor de gemeente dus tevens een besluitvormingstraject.
** 3.2.1 .** Archeologisch vooronderzoek
Op basis van het bureauonderzoek wordt de gespecificeerde archeologische verwachting voor het betreffende plangebied opgesteld en kan worden aangegeven in welke mate de (mogelijk) aanwezige waarden door de planrealisatie schade zullen leiden. Op grond daarvan wordt in het rapport een advies voor eventuele vervolgstappen geformuleerd: verder archeologisch onderzoek of geen verder archeologisch onderzoek. Soms gaat aan het bureauonderzoek een quick scan of risicoanalyse vooraf, maar dat is geen onderzoeksvorm die erkend is in het kwaliteitssysteem voor de archeologie (KNA).
Het vervolgonderzoek zal in eerste instantie vrijwel altijd bestaan uit een inventariserend veldonderzoek (en soms uit een opgraving). Het doel van inventariserend veldonderzoek is het aanvullen en staven van de gespecificeerde verwachting uit het bureauonderzoek. De verkennende fase van het inventariserend veldonderzoek heeft tot doel kansarme zones uit te sluiten en kansrijke zones van het plangebied te selecteren voor de volgende fase. In de praktijk wordt de verkennende fase regelmatig gecombineerd met een bureauonderzoek of zelfs helemaal overgeslagen. Tijdens de kartering wordt het terrein systematisch onderzocht op de aanwezigheid van archeologische resten en/of sporen. Uit de verkennende en karterende fase kan blijken dat ter plaatse van het plangebied geen archeologische waarden aanwezig zijn. In dat geval besluit de gemeente vanzelfsprekend dat de ruimtelijke plannen vanuit archeologisch oogpunt zonder enige restrictie doorgang kunnen vinden.
Indien tijdens het inventariserend veldonderzoek een archeologische vindplaats wordt aangetroffen, dan richt de laatste fase van het inventariserend veldonderzoek zich op de waardering van de betreffende vindplaats. Het vaststellen van de waarde van een vindplaats wordt uitgevoerd volgens het protocol ‘Waarderen’ van de KNA. Een vindplaats wordt in eerste instantie op zijn fysieke kwaliteit beoordeeld. De toetsingscriteria daarvoor zijn gaafheid en conservering. Indien op een van de criteria ‘hoog’ wordt gescoord, wordt de vindplaats in principe behoudwaardig (behoud in of ex situ) geacht. Vervolgens wordt de vindplaats op zijn inhoudelijke kwaliteit beoordeeld aan de hand van de toetsingscriteria zeldzaamheid, informatiewaarde en ensemblewaarde. De waardering van een vindplaats leidt tot een selectieadvies. Het selectieadvies is een archeologisch inhoudelijk advies over de behoudwaardigheid van een vindplaats. Op basis van het selectieadvies neemt de gemeente een selectiebesluit.
** 3.2.2 .** Selectiebesluit
In het selectiebesluit wordt door de bevoegde overheid gemotiveerd aangegeven welke gevolgen de onderzoeksresultaten hebben voor zowel de aangetroffen vindplaats als het voorgenomen plan. Bij een selectiebesluit wordt door het gemeentebestuur in eerste instantie gestreefd naar behoud in de bodem van een behoudwaardige vindplaats. Eventueel noodzakelijke beheersmaatregelen voor het optimale behoud ervan worden bij dit streven in overweging genomen en zo nodig in de planontwikkeling en -uitwerking meegenomen. Dat kan door bijvoorbeeld een bouwlocatie zodanig te situeren, dat de archeologische vindplaats niet wordt aangetast, of door zodanig te bouwen of aan te leggen, dat de archeologische overblijfselen zo ongeschonden mogelijk blijven. Indien behoud in de bodem (behoud in situ) naar het oordeel van de gemeente niet mogelijk is, zorgt zij ervoor dat het archeologisch vooronderzoek wordt voortgezet in de vorm van een opgraving (behoud ex situ). Het doel van opgraven is het documenteren van gegevens en het veiligstellen van materiaal van vindplaatsen om daarmee informatie te behouden die van belang is voor kennisvorming over het verleden.
Een selectiebesluit kan echter ook negatief uitvallen, hetgeen betekent dat de vindplaats naar het oordeel van de gemeente niet behoudwaardig is. Daarbij wordt besloten dat de aanwezige archeologische waarden ongedocumenteerd verloren mogen gaan.
** 3.2.3 .** Programma van eisen
Een proefsleuvenonderzoek of opgraving behoort volgens de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie te worden uitgevoerd op basis van een Programma van Eisen (PvE). In het PvE worden de voorwaarden en eisen ten aanzien van de inhoudelijke vraagstelling (wat er moet worden onderzocht) en de praktische uitvoering (hoe het moet worden onderzocht) geformuleerd. Het PvE dient volgens de KNA opgesteld te worden door een daartoe bekwaam seniorarcheoloog. Ook de rol van de bevoegde overheid wordt in het PvE beschreven. Onder andere wordt opgenomen dat de bevoegde overheid moet instemmen met het evaluatieverslag en het eindrapport van het veldonderzoek. Het PvE heeft daarnaast ook een functie in het economische verkeer omdat op basis daarvan offertes voor de onderzoeksopdracht worden aangevraagd. Aangezien in het PvE staat waaraan de onderzoeksopdracht moet voldoen, zijn de concurrerende offertes voor het uit te voeren onderzoek beter met elkaar te vergelijken. Het is verplicht het Programma van Eisen door een archeoloog van een andere instantie te laten toetsen, als het opstellen van het PvE en het uitvoeren van het veldonderzoek door hetzelfde archeologische bureau worden uitgevoerd.
** 3.3 .** Belangrijkste overleg- en beslismomenten in het kader van het archeologische onderzoekstraject
Aanvragen voor vergunningen en vrijstellingen moeten worden getoetst aan de voorschriften van het betreffende bestemmingsplan of de erfgoedverordening. De aanvrager (initiatiefnemer van bodemverstorende activiteiten) kan daarbij verplicht worden gesteld om de archeologische waarde van het terrein dat blijkens de aanvraag zal worden verstoord, in voldoende mate te laten vaststellen. De aanvrager zal in dat geval archeologisch vooronderzoek (bureauonderzoek en inventariserend veldonderzoek) moeten laten uitvoeren. Indien uit dat vooronderzoek blijkt dat er geen belangrijke archeologische waarden aanwezig zijn of de kans op aanwezigheid van die waarden relatief klein is, dan kan de vergunning of vrijstelling, in ieder geval vanuit archeologisch oogpunt, zonder meer worden verleend. Indien uit het vooronderzoek naar voren komt dat belangwekkende waarden aanwezig zijn, dan kan de gemeente de vergunning verlenen onder de voorwaarde dat de aanvrager de archeologische waarden laat opgraven of dat het plan zodanig wordt aangepast dat de archeologische waarden in de bodem kunnen worden behouden. In iedere fase van het vooronderzoek kan de vergunning of vrijstelling dus worden verleend, mits de archeologische waarde van het terrein in de betreffende fase voldoende is vastgesteld. In onderstaand stappenplan wordt dat uiteengezet.
** 3.3.1 .** Stappenplan
In dit schema staan de meest gangbare stappen van het archeologische proces bij vergunningverlening. De meeste stappen zijn verplicht of nodig om een goede afweging te kunnen maken of archeologische resten wel of niet beschermd of onderzocht moet worden. Sommige stappen zullen echter afhankelijk van het budget genomen worden.
Gemeente
Initiatiefnemer
Particulier
Projectontwikkelaar
Gemeente
Archeologisch adviseur
Archeologisch bedrijf
(gecertificeerd)
1. Vraagt vergunning of medewerking in verband met planrealisatie
2. Stelt vast of vooronderzoek
nodig is
2a. Adviseert zo nodig of vooronderzoek nodig is (RA)
3. Stelt aan initiatiefnemer de eis tot archeologisch bureauonderzoek
4. Geeft opdracht tot bureauonderzoek
5b.Beoordeelt eventueel het rapport, leidend tot archeologisch advies
5a. Verricht bureauonderzoek
6. Neemt kennis van resultaten onderzoek en geeft eventueel opdracht tot opstellen van Programma van Eisen (PvE) voor Inventariserend VeldOnderzoek (IVO)[1]
(3 Indien het IVO een onderzoek in de vorm van grondboringen betreft is het opstellen van een PvE niet verplicht. Wel zal de opdrachtnemer van het IVO een Plan van Aanpak opstellen. De gemeente stelt als eis dat zij het Plan van Aanpak wil goedkeuren alvorens de archeologische werkzaamheden worden uitgevoerd. Voor onderzoeken die een oppervlakte van 1 hectare of groter beslaan wordt een Programma van Eisen gevraagd.)
Opdracht voor het opstellen van een PvE kan ook door de initiatiefnemer worden verstrekt.
7. Stelt PvE op voor IVO of beoordeelt het PvE
7. Schrijft PvE
8. Keurt PvE goed
9. Geeft opdracht tot directievoering van IVO
10. Geeft opdracht voor uitvoering IVO
(na offerteronde)
10a. Adviseert zo nodig bij offerteronde
11. Realiseert (eventueel) directievoering tijdens IVO
11a. Voert IVO uit en verzorgt rapportage
12. Analyseert en interpreteert resultaten IVO in vorm van selectieadvies
13. Neemt selectiebesluit op basis van selectieadvies
14. Geeft opdracht tot opstellen PvE voor opgraving of veldwerkbegeleiding
Opdracht voor het opstellen van een PvE kan ook door de initiatiefnemer worden verstrekt.
15. Stelt PvE op voor opgraving of veldwerkbegeleiding of beoordeelt het PvE
15. schrijft PvE
16. Keurt PvE goed
17. Geeft opdracht tot directievoering van opgraving of veldwerkbegeleiding
18. Geeft opdracht tot uitvoering opgraving of veldwerkbegeleiding
(na offerteronde)
18a. Adviseert zo nodig bij offerteronde
19. Realiseert directievoering tijdens opgraving of veldwerkbegeleiding
19a. Voert opgraving of veldwerkbegeleiding uit en verzorgt rapportage
20. Keurt evaluatieverslag en rapportage goed (evt. na raadpleging van een adviseur)
20a. Adviseert de bevoegde overheid over het evaluatieverslag en de rapportage
21. Start eventuele beschermingsprocedure en/of opname op de Beleidskaart.
21a. Adviseert zo nodig bij beschermingspro-cedure/opname op de Beleidskaart.
RA = Risicoanalyse
DO = Definitieve Opgraving 4 (4 Bij een DO wordt in de meeste gevallen niet het totale archeologische complex opgegraven, vaak blijft nog een deel van de site over (in omvang of in diepte) dat in aanmerking komt voor bescherming)
IVO = Inventariserend Veldonderzoek
PvE = Programma van Eisen
Een belangrijk aspect dat hierbij in het oog gehouden moet worden, is de beperkte mate van betrouwbaarheid van het inventariserend veldonderzoek. Over de problemen rond booronderzoek is onlangs een belangrijke studie verschenen, waaruit blijkt dat een optimum ligt rond de 80% betrouwbaarheid 5. (5 Tol, Verhagen, Borsboom en Verbruggen 2004) Tot 91% betrouwbaarheid is nog betaalbaar, daarna loopt de prijs naar verhouding snel op terwijl de toename van betrouwbaarheid gering is. Omdat de kans dus blijft bestaan dat tijdens de civiele werkzaamheden alsnog archeologische resten aan het licht komen, is de wettelijke meldingsplicht van groot belang. De resten moeten volgens de Monumentenwet (art. 53 jo 54) gemeld worden aan Onze Minister.
**3.3.2 .** Stappenplan bij praktische belemmeringen
Door praktische belemmeringen kan in voorkomende gevallen de aanwezigheid dan wel afwezigheid van archeologische waarden niet worden vastgesteld. Dat kan dan alleen door de sloop- of bouwwerkzaamheden van een archeologische begeleiding te voorzien. Een begeleiding in dit stadium wordt volgens de KNA gezien als een waarderend vooronderzoek. De stappen 4 tot en met 9 uit bovenstaand schema worden daarbij niet doorlopen. Indien tijdens de begeleiding archeologische waarden worden aangetroffen, dan dient de bevoegde overheid een selectiebesluit te nemen. Indien de begeleiding na dit besluit wordt voortgezet (positief selectiebesluit), dan heeft de begeleiding volgens de KNA hetzelfde doel als een opgraving. Voor beide vormen van begeleiding is een Programma van Eisen verplicht.
** 3.3.3 .** Ontwikkelingsgerichte bestemmingsplannen
Een ontwikkelingsgericht bestemmingsplan wordt in verschillende stappen (initiatieffase, definitiefase en ontwerpfase) uitgewerkt tot een definitief bestemmingsplan. Dat heeft het voordeel dat na uitvoering van iedere onderzoeksstap aangetroffen archeologische waarden door een vroegtijdige planaanpassing kunnen worden ontzien (planologische bescherming in situ). Verdere onderzoeksstappen voor die veiliggestelde waarden zijn dan vanzelfsprekend niet meer nodig. Indien planologische bescherming niet mogelijk is, volgt een opgraving dan wel begeleiding van de activiteiten die leiden tot verstoring van het bodemarchief. De hierboven uiteengezette beslis- en overlegmomenten in het kader van het archeologisch onderzoekstraject zijn in principe hetzelfde. Indien de gemeente bij de voorbereiding van een bestemmingsplan kosten moet maken ten behoeve van archeologisch (voor)onderzoek, zal zij die kosten verhalen in het kader van de grondexploitatie.
Opgegraven of niet behoudwaardige vindplaatsen worden niet op de bestemmingsplankaart aangeduid. Dat geldt ook voor terreindelen die op grond van een bureauonderzoek, verkennend en/of karterend onderzoek archeologisch niet of onvoldoende waardevol zijn bevonden. Voor het overige gebied van het bestemmingsplan wordt de Archeologische Beleidskaart als onderlegger voor de plankaart gebruikt. Daarnaast worden archeologische voorschriften ten aanzien van de afgifte van een omgevingsvergunning in het bestemmingsplan opgenomen. Is het nieuwe bestemmingsplan eenmaal vastgesteld, dan wordt bij de vergunningprocedure bovenstaand schema doorlopen.
** 3.4 .** Betreden van terreinen ten behoeve van archeologisch onderzoek
Bij het uitvoeren van inventariserend veldonderzoek in een vroegtijdig stadium van het planproces is de medewerking van grondeigenaren en grondgebruikers van groot belang. Ondanks dat archeologische verkenningen meestal nauwelijks tot overlast leiden, wordt soms geen toestemming voor het betreden van terreinen gegeven. Dat kan leiden tot een onbetrouwbaar of het zelfs geheel ontbreken van een archeologisch verwachtingsbeeld. Het risico bestaat dan dat in een van de volgende fasen van het project archeologisch onderzoek op een ongewenst moment alsnog moet worden uitgevoerd. Om een dergelijke situatie te voorkomen, zal de gemeente in voorkomende gevallen kunnen bepalen dat de rechthebbende ten aanzien van het terrein moet dulden dat het terrein in het belang van archeologisch onderzoek wordt betreden. Artikel 57 lid 2 Monumentenwet bepaalt in welke gevallen het bestuursorgaan van deze bevoegdheid gebruik kan maken.
** 3.5 .** De gemeente als opdrachtgever
De gemeente is niet alleen bevoegde overheid, maar soms ook zelf initiatiefnemer van ruimtelijke ingrepen (bouw- en inrichtingsprojecten, rioleringen en andere bodemverstorende activiteiten). In die gevallen is de gemeente zelf veroorzaker en dient zij- net als andere veroorzakers - archeologisch onderzoek uit te laten voeren. De projectgebonden gemeentelijke archeologische uitvoeringsprojecten kunnen al naar gelang het oordeel van de gemeente in concurrentie worden aanbesteed. Voor wat betreft waardestellend onderzoek en opgravingen vindt aanbesteding plaats op basis van een toereikend archeologisch Programma van Eisen. Bij de aanbesteding wordt gelet op de meest optimale verhouding tussen prijs en kwaliteit.
** 3.6 .** Behoud en beheer van archeologisch waardevolle terreinen
Voorwaarde voor succesvol behoud is, waar mogelijk, het creëren van omstandigheden waardoor het (verdere) verval van archeologische waarden kan worden tegengegaan. Tastbaar materieel behoud kan door de gemeente onder meer worden gerealiseerd door een archeologisch waardevol terrein:
buiten ruimtelijke ontwikkelingen te houden;
aan te wijzen als archeologisch monument;
in te passen in de inrichting van het plangebied;
op archeologievriendelijke wijze te bebouwen;
met een grondlaag te bedekken;
een rol te laten spelen bij wijzigingen van het grondwaterpeil 6.(6 Bij verlaging of bij sterke schommelingen van het grondwaterpeil kan namelijk verdroging van de archeologische lagen optreden, waarbij eeuwenoude houten voorwerpen, zaden en pollen verloren kunnen gaan.)
In al deze gevallen kan het ook gaan om gedeelten van het terrein.
** 3.7 .** Toevalsvondsten
Degene die anders dan bij het doen van opgravingen een vondst doet waarvan hij weet dan wel redelijkerwijs moet vermoeden dat deze archeologisch van waarde is, heeft krachtens de Monumentenwet de plicht de betreffende vondst zo spoedig mogelijk te melden bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Een dergelijke toevalsvondst levert nieuwe informatie op over het bodemarchief en is derhalve voor een goede archeologische monumentenzorg van eminent belang. Een toevalsvondst is eigendom van de vinder. Vondsten van een eventueel eruit voorvloeiend opgravend onderzoek zijn eigendom van de Provincie Noord-Holland en gaan naar het Provinciaal Depot voor Bodemvondsten.
Het is denkbaar dat archeologisch vooronderzoek – of dat nu plaatsvindt bij het realiseren van het bestemmingsplan of bij de afgifte van een omgevingsvergunning – aantoont dat er waarschijnlijk geen archeologische sporen en resten van waarde in de bodem aanwezig zijn, maar dat er tijdens bodemingrepen in het kader van werken en werkzaamheden waarvoor de betreffende vergunning is verleend toch een belangrijke vondst wordt gedaan. Vanzelfsprekend zal in dergelijke situaties de initiatiefnemer niet gehouden zijn tot vergoeding van de kosten van het eventueel daaruit voortvloeiende archeologisch onderzoek. Hij heeft immers aan zijn wettelijke verplichtingen voldaan, en wel op basis van een gemeentelijk besluit, dat hem de ruimte gaf het voorgenomen initiatief te realiseren.
De melding van een toevalsvondst kan er in bijzondere gevallen wel toe leiden dat de rijksoverheid gelast de werken of werkzaamheden voor bepaalde of onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk stil te leggen ten behoeve van archeologisch onderzoek. De schade die hierdoor wordt veroorzaakt, wordt door het rijk naar redelijkheid vergoed.
Artikel 3.