Definities
De commissie BBV[2] heeft in de kadernota Rechtmatigheid de volgende definities van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) opgenomen. De commissie zorgt voor eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV door decentrale overheden.
[2] De regelgeving voor de begroting en de jaarstukken is vastgelegd in het Besluit begroting en verantwoording. De commissie heeft als doel nadere duiding te geven aan deze regelgeving.
Misbruik
Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens. Het doel is ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of het niet of minder betalen van heffingen aan de overheid.
Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van informatie betreft een bewuste misleiding om een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen. Misbruik kan gelijk worden gesteld met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Niet elke misstap (fout) geldt als misbruik. Bij het maken van fouten is er meestal geen sprake van een opzettelijke handeling. Daarnaast is het begrip misleiding van betekenis in deze definitie. Misleiding heeft betrekking op het bewust verborgen houden van het misbruik.
Oneigenlijk gebruik
Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen. Maar ook het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid wat wel in overeenstemming is met de bewoordingen van de regelgeving. Beide zijn dan in strijd met het doel en de strekking daarvan.
Bij oneigenlijk gebruik wordt feitelijk gehandeld in overeenstemming met wet- en regelgeving. Daarmee zijn dergelijke handelingen niet onrechtmatig. Wel is sprake van het in strijd handelen met het doel en de strekking ervan. Indien de wet- en regelgeving oneigenlijk gebruik mogelijk maakt (de “mazen van de wet”) is het blijkbaar noodzakelijk dat de wet- en regelgeving wordt aangepast en/of duidelijker moet worden toegelicht.
Misbruik is dus onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet.
M&O-beleid
Bij processen, waarbij M&O-gevoeligheden spelen, moeten we voldoende maatregelen nemen om de tijdigheid, juistheid en volledigheid te toetsen van de door belanghebbende verstrekte gegevens. M&O-maatregelen moeten we verankeren in de administratieve organisatie. We moeten weloverwogen keuzes maken over het gebruik van de verschillende instrumenten ter voorkoming van M&O.
M&O-gevoeligheden
Van M&O-gevoeligheid is sprake als we afhankelijk zijn van gegevens van derden. Gegevens van derden kan je definiëren als gegevens afkomstig van natuurlijke of rechtspersonen buiten de gemeentelijke organisatie. Onder een M&O-gevoelige regeling verstaan we een regeling waarbij de aanspraak op een uitkering, de verplichting om een heffing te betalen en/of de hoogte van de heffing of uitkering afhankelijk is van gegevens die door de belanghebbende zelf worden verstrekt. Dit heeft dus met name betrekking op financiële aanspraken en/of lasten.
Binnen een organisatie kunnen zich bij het uitvoeren van M&O-beleid ook integriteitsproblemen voordoen die uiteindelijk tot misbruik en/of fraude leiden. Bijvoorbeeld via samenspanning met de aanbesteder/ aanvrager (familie), steekpenningen en dergelijke. Dit kan in financiële zin hetzelfde effect hebben als bijvoorbeeld een door derden bewust onjuist ingediende subsidieaanvraag.
Fraude
Fraude is een vorm van bedrog. De zaken worden anders voorgesteld dan ze zijn, door op papier of digitaal een onjuiste weergave te geven van de werkelijkheid.
Afbakening
M&O-beleid is zowel extern als intern gericht. Namelijk op de inwoner, een instelling of organisatie die gebruik maakt van overheidsregelingen en de eigen medewerker. We hanteren een brede definitie van M&O-gevoelige regelingen, namelijk zowel regelingen met directe financiële gevolgen voor derden/belanghebbenden (denk aan subsidies, heffingen/belastingen, uitkeringen), als regelingen die niet directe financiële gevolgen hebben (bijvoorbeeld vergunningen en ontheffingen, identiteitsbewijzen, reisdocumenten en rijbewijzen). Uit deze laatste regelingen kunnen immers op termijn ook financiële gevolgen voortvloeien voor derden/belanghebbenden.
Doelstelling M&O-beleid
Het doel is tweeledig. In eerste instantie is het doel M&O van gemeentelijke regelingen te voorkomen (preventief beleid). In tweede instantie ligt de focus op het achteraf controleren, zo nodig het bijstellen van beleidskaders en het repareren of zelfs bestraffen van M&O (repressief beleid).
Het is van belang om vast te stellen dat we in de bedrijfsvoering effectieve maatregelen treffen om misbruik te voorkomen dan wel tijdig op te sporen en daarnaast dat de wet- en regelgeving duidelijk en te handhaven is. Op dit moment maken specifieke (beheers)maatregelen in het kader van M&O-beleid al onderdeel uit van de diverse processen van de gemeente. Het is wenselijk om overkoepelende algemene kaders vast te leggen in een nota M&O-beleid. De redenen hiervoor zijn:
Vanuit de financiële verordening volgt het M&O-beleid. Met dit beleid stelt de raad lokaal kaders waarbinnen het college de uitvoering vorm geeft. Het betreft kaders voor de opzet, uitvoering, controle en evaluatie van het M&O-beleid.
Vastleggen van algemeen M&O-beleid draagt niet alleen bij aan transparantie en consistentie van gemeentelijk beleid. Het is ook behulpzaam bij het maken van afwegingen in hoeverre extra beheersmaatregelen en controles benodigd en tegelijkertijd doeltreffend zijn. Maatregelen die veel geld en energie kosten voorkomen we als ze slechts beperkt financieel nut opleveren.
De werking van beheersmaatregelen en interne controle is voor een belangrijk deel afhankelijk van de integriteit van medewerkers. Het is mogelijk dat in de contacten tussen medewerkers en belanghebbenden bestaande procedures en interne controles onvoldoende effectief zijn. Het is dan ook goed om in aanvulling op reguliere beheersmaatregelen alert te zijn op deze risico’s.
Een wettelijk kader voor de invulling en uitvoering van M&O-beleid ontbreekt. Het is alleen een gegeven dat M&O een rechtmatigheidscriterium is en dat wettelijke eisen in specifieke regelingen zijn opgenomen. Wel heeft het Platform Rechtmatigheid Provincies en Gemeenten zwaarwegende adviezen opgesteld. Gemeenten stellen hun eigen beleid vast.
Uitgangspunten
Voor het M&O-beleid gelden de volgende algemene uitgangspunten:
We werken vanuit een basishouding van vertrouwen in een juiste omgang met gemeentelijke regelingen door inwoners, instellingen/bedrijven en de organisatie van de gemeente.
Maatregelen die we treffen ter bevordering van een juist gebruik van gemeentelijke regelingen zijn proportioneel. Dat wil zeggen dat zij in verhouding staan tot de risico’s die we lopen.
De betrouwbaarheid van aangeleverde informatie, afgezet tegen een mogelijk optreden van risico’s, is bepalend voor de mate van controle en sanctionering.
Voorkomen is beter dan genezen. De inzet van beleid en maatregelen is primair gericht op preventie van M&O van gemeentelijke regelingen.
De van derden ontvangen gegevens worden indien mogelijk gecontroleerd.
Eventuele overtredingen worden na melding of signalering zo snel mogelijk (nader) onderzocht door de verantwoordelijk medewerker. Het overtreden mag niet lonen. Na constatering van een overtreding herstellen we de onrechtmatige situatie zo snel mogelijk. Ook wordt het financieel voordeel weggenomen en indien mogelijk een boete opgelegd.
Er is aandacht voor de menselijke maat. Het toepassen van de menselijke maat en het maken van uitzonderingen is mogelijk. We leggen dan uit waarom de menselijke maat is toegepast.
Voor de activiteiten van het domein/team is de manager primair verantwoordelijk voor het nemen van maatregelen ter voorkoming van M&O van regelingen en de controle.
De manager legt verantwoording af aan de algemeen directeur over de wijze waarop het M&O-beleid wordt uitgevoerd en nageleefd. De algemeen directeur ziet erop toe dat de managers deze taak oppakken en dat de risico’s tijdig worden besproken.
Op kritische processen voeren we verbijzonderde interne controles uit, waarbij we de genomen beheersingsmaatregelen toetsen.
De nota actualiseren we iedere vier jaar vanwege gewijzigde wetgeving en onze ervaringen.
Artikel 2.
Definities, afbakening, doelstellingen en uitgangspunten
Onderdeel van Nota Misbruik en oneigenlijk gebruik 2023-2026 gemeente Buren