Gemeenten dienen inzicht te geven in de wijze waarop het toezicht op de naleving van wet- en regelgeving wordt uitgeoefend. Op welke wijze en met welke frequentie uiteindelijk toezicht wordt gehouden, is het resultaat van de uitkomsten van de omgevingsanalyse. Hierbij spelen ook de ervaringen die met onze inwoners, bedrijven en instellingen zijn opgedaan en de keuzes in het verleden een rol.
We zetten onze toezichtcapaciteit zo efficiënt en effectief mogelijk in. Zo vindt er toezicht plaats op basis van vooraf gemaakte keuzes (omgevingsanalyse). De planning wordt vastgelegd in een uitvoeringsprogramma. Niet alles is echter vooraf in te plannen. Ongewone voorvallen, klachten en verzoeken om handhaving kunnen toezicht noodzakelijk maken. We zetten verschillende vormen van toezicht in.
De uitvoeringsstrategie voor toezicht is gericht op het op eenzelfde wijze uitvoeren van toezicht in overeenkomstige gevallen. De doelen hiervan zijn tweeledig. Enerzijds het bereiken van transparantie, professionaliteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor diegenen waarop het toezicht zich richt. Anderzijds het voorzien in een hoge mate van efficiëntie en effectiviteit, zodat zo hoog mogelijke maatschappelijke effecten tegen zo laag mogelijke inspanningen en kosten worden bereikt. Zodra een overtreding is geconstateerd, wordt overgegaan op een andere strategie: waarschuwen, sanctioneren of alleen in uitzonderlijke gevallen gedogen.
Aanleidingen voor toezicht
Toezicht in onze gemeente vindt plaats naar aanleiding van:
het uitvoeringsprogramma, waarin beleid en bestuurlijke prioriteiten zijn verwerkt;
vergunningen en meldingen;
specifieke thema’s of projecten;
ontvangen meldingen, klachten, handhavingsverzoeken en ongewone voorvallen;
waarnemingen in het vrije veld: oog en oor.
Vormen van toezicht
Doordat de capaciteit voor toezicht beperkt is, wordt zoveel mogelijk gestreefd naar bewustwording bij initiatiefnemers om naleefgedrag te bereiken. Bij deze vorm van toezicht gaat het om een andere rolverdeling tussen overheid en burger/bedrijf. Een voorbeeld van zelftoezicht is het bouwtoezicht onder de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, waarbij initiatiefnemers voor het bouwtechnisch toezicht met een gecertificeerde partij afspraken dienen te maken. Een lichtere vorm van zelftoezicht is het hanteren van een checklist/zelfcontroleformulier bij bijvoorbeeld evenementen, kinderdagverblijven, horecagelegenheden en logies.
Indien geen vorm van zelftoezicht mogelijk is, kunnen door de gemeenten verschillende toezichtvormen worden gebruikt. Het onderscheid is van belang omdat per branche en per beleidsterrein de aspecten waar de controle zich op richt verschillend zijn. Het is effectief om verschillende vormen van controles te hanteren.
Vormen van toezicht in onze gemeente zijn:
Periodiek toezicht op vergunningen en meldingen, zoals bij milieubelastende activiteiten of bewoning door kwetsbare doelgroepen. In de regel worden alle aspecten (respectievelijk de gehele vergunning) getoetst;
Toezicht tijdens bouw of sloop, bijvoorbeeld bij nieuwbouw, verbouw, sloop en realisatie van tijdelijke bouwwerken (waaronder evenementen).
Opleveringscontroles bij een nieuwe vergunning, na gereedmelding van de vergunde activiteit;
Controle kwaliteitsborging: toezicht op de gecertificeerde partij die het primaire toezicht op locaties verzorgt.
Administratief toezicht (bijvoorbeeld bij controle ‘as built dossier’);
Ad hoc toezicht vanwege bijzondere omstandigheden, onder andere door verzoeken om handhaving en klachten;
Thematische of projectgerichte controles, veelal geformuleerd in het uitvoeringsprogramma, zoals controles ondermijning;
Controles op basis van provinciale en/of landelijke thema’s of prioriteiten. Deze kunnen zijn opgenomen in het uitvoeringsprogramma, maar ook ad hoc toezicht op basis van landelijk gesignaleerde problemen/risico’s.
Gebiedsgerichte controles, in het algemeen om vanuit de openbare ruimte de aanwezige bedrijven/milieubelastende activiteiten in beeld te brengen (bijvoorbeeld door gevelinspecties of controles rondom bouwprojecten op bouwveiligheid) én het voorkomen en tegengaan van excessen;
Hercontroles. De hercontrole bevat toezicht op één of meerdere aspecten en vindt plaats aan de hand van een eerdere controle of handhavingsbesluit.
Voor ieder van deze vormen is in het registratiesysteem een hoofdproces ingericht waarin de stappen zijn doorlopen. Controle ter plaatse vindt plaats op basis van een checklist. Van de controle wordt een constateringsrapport opgemaakt waarin de feitelijke bevindingen en administratieve gegevens zijn opgenomen.
De wijze waarop het toezicht plaatsvindt, hangt mede af van de nalevingsverwachting die aan bepaalde toezichtstaken zijn toegekend. Burgers en ondernemers zullen eerder geneigd zijn de regels na te leven wanneer zij weten dat er controles plaatsvinden en de pakkans hoog is. Daarbij zijn deze momenten van toezicht een mooie gelegenheid om door middel van nalevingscommunicatie gedrag te beïnvloeden. Het is daarom van belang dat toezichthouders zich bewust zijn van deze rol en dat zij begeleid worden in de uitvoering van deze rol.
Bij het uitvoeren van toezicht gaan we zorgvuldig om met de rechthebbende(n). In beginsel worden de toezichtbevoegdheden uitgeoefend met medewerking ofwel toestemming van de burger of bedrijf. Als toestemming wordt geweigerd wordt slechts gebruik gemaakt van de bevoegdheden van toezichthouders als dit redelijkerwijs voor de invulling van de taak nodig is. Op basis van een analyse van de situatie vooraf, wordt bepaald of de controle aangekondigd of onaangekondigd plaatsvindt. Als de omstandigheden dit niet toelaten (bijvoorbeeld als een illegale activiteit wordt geconstateerd en deze plaats direct dient te worden betreden) neemt de toezichthouder zo spoedig mogelijk (al dan niet achteraf) contact op met de rechthebbende op het gebruik van de plaats. De toezichthouder meldt zich in ieder geval altijd bij de op het erf/terrein aanwezige uitvoerder/personen.
In ieder geval wordt in de volgende situaties een onaangekondigde controle gehouden:
Controle volgend op een verzoek om handhaving waarbij het karakter van de vermeende overtreding dusdanig is dat dit bezoek onaangekondigd moet plaatsvinden;
Na afloop van een begunstigingstermijn volgend uit een sanctiebesluit (dwangsom/bestuursdwang);
Na stillegging van de bouw- of sloopwerkzaamheden onder last van een dwangsom/bestuursdwang;
Gebruik in strijd met het omgevingsplan;
Bij verzoeken van handhavingspartners om terreinen/panden te betreden;
Als het vermoeden bestaat dat een hennepkwekerij of illegale huisvesting arbeidsmigranten/logies wordt geëxploiteerd;
Steekproefgewijze controles waarbij een onaangekondigde controle passend is.
Toezicht bouwen
Op de realisatie van bouwwerken onder de Wet kwaliteitsborging vindt door de gemeenten geen bouwtechnisch toezicht meer plaats; wel blijft bij deze bouwwerken het toezicht op basis van het bestemmingsplan, Verordening fysieke leefomgeving en welstandseisen in het omgevingsplan gelden. Bij deze bouwwerken vindt alleen bouwtoezicht plaats vóór ingebruikname van het bouwwerk, of de private kwaliteitsborging heeft plaatsgevonden door een gecertificeerde partij én of het betreffende certificaat is verstrekt.
In veel gevallen kan zonder vergunning worden verbouwd, zowel particulier als zakelijk. Echter, bij vergunningsvrij is men wel aan regels gebonden. Deze regels omvatten vooral maximale oppervlakten en maximale afmetingen. In ieder geval gelden altijd de regels uit de Omgevingswet, de Bbl, de VFL en het burenrecht uit het Burgerlijk Wetboek. Dit heeft geen hoge prioriteit, en wij treden pas op in het geval van een verzoek om handhaving.
Toezicht sloopwerkzaamheden
Van sloop aan alle bouwwerken vóór 1992 van meer dan 10 m3 sloopafval wordt een asbestinventarisatierapport en een sloopmelding verlangd.
Bij sloopwerkzaamheden door bedrijven vindt het toezicht gemandateerd plaats door de Omgevingsdienst. Daarbij volgen we de toezichtstrategie van de Omgevingsdienst.
Bij sloopwerkzaamheden door particulieren vindt een administratieve toets plaats en wordt gereed gemeld op basis van een controle. Bij sloopwerkzaamheden in risicovolle gebieden (dichte bewoning) vindt een controle op de veiligheid van het sloopterrein en de directe omgeving plaats.
Toezicht brandveiligheid
Afhankelijk van de aard van het bouwwerk en het gebruik zijn met de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord werkafspraken gemaakt op welke toezichtsmomenten de Veiligheidsregio controleert. Afstemming met de Veiligheidsregio vindt plaats over bijvoorbeeld de aan te leveren certificaten en de toezichtmomenten. De opleveringscontrole van de omgevingsvergunning brandveilig gebruik neemt de Veiligheidsregio onder regie van de gemeenten voor haar rekening. De werkzaamheden van de Veiligheidsregio beperken zich tot de wettelijke taak.
Een groot deel van het toezicht betreft het structurele/periodieke toezicht op de brandveiligheid in gebouwen met een publieks- of een verblijfsfunctie. In het kader van het Bbl geldt voor het merendeel van deze gebouwen de meldingsplicht. Slechts voor een gering aantal is de vergunningsplicht van toepassing. De toezichtstaak op brandveiligheidsvoorschriften bij vergunningsplichtige gebouwen is specialistisch werk en vindt daarom plaats door de Veiligheidsregio, eventueel samen met een van de bouwtoezichthouders. Bij milieu-inrichtingen worden brandveiligheidsaspecten zoveel mogelijk integraal meegenomen bij de reguliere milieucontroles. Bouwwerken die niet vergunning- of meldingsplichtig zijn voor brandveiligheidsaspecten worden, in geval er sprake is van een milieu-inrichting, in de periodieke milieucontroles ook gecontroleerd op brandveiligheid.
Tijdens het toezicht wordt er in dit kader met name gecontroleerd op:
de aanwezigheid van een vergunning brandveilig gebruik/melding Bbl
de voorschriften van een vergunning brandveilig gebruik/melding Bbl
de aanwezigheid van vereiste documenten, logboeken en certificaten
transparant- en noodverlichting
het blokkeren, afsluiten en niet functioneren van vluchtroutes, nooduitgangen, blusmiddelen, rookbrandscheidingen en ontruimings-, brandmeld-, rookafvoer- en warmteafvoerinstallaties.
De handleiding PREVAP bevat de indeling van prioriteiten, op basis van het verwachte brandrisico van gebruiksfuncties. PREVAP staat voor: Preventieactiviteitenplan. Het gaat hier om prioriteiten op basis van de bouw- en gebruiksregelgeving. Bij de indeling van de gebruiksfuncties in prioriteitsklassen zijn criteria gehanteerd als het aantal aanwezigen, de zelfredzaamheid van de aanwezigen, de kans op brand en de frequentie van gebruik van een object. Dit zijn criteria op basis van het gebruik van een gebouw/object. Andere criteria zijn bijvoorbeeld bouwaard, bouwhoogte of bouwjaar.
Aan de hand van deze PREVAP hebben we een indeling in prioriteiten bepaald, inclusief bijbehorende kengetallen voor de uit te voeren taken.
Prioriteitsklasse
Aard risico
Controlefrequentie
1
Zeer hoog risico
2 x per jaar
2
Hoog risico
1 x per jaar
3
Gemiddeld risico
1x per 2 jaar
4
Beperkt risico
na klachten en meldingen
Tabel: overzicht aanpassing controlefrequentie brandveiligheid op basis van naleefgedrag
Afhankelijk van de omvang en risico’s van de activiteiten worden tijdelijke inrichtingen met een gebruiksvergunning in het kader van het Besluit brandveilig gebruik en basishulpverlening overige plaatsen vooraf en tijdens het gebruik bezocht om te beoordelen of aan de gestelde brandpreventieve eisen wordt voldaan.
Toezicht monumenten en archeologie
Nadat een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouw en monumenten is afgegeven, zullen de monument specifieke aspecten worden meegenomen in de reguliere bouwinspecties, tenzij in een specifieke zaak extra toezicht nodig is.
Ook in de gebruiksfase houden we in onze gemeenten pro-actief toezicht op monumentale waarden. Door het specifieke karakter van de monumenten is de uitvoering van het toezicht maatwerk. Kwetsbare en zeer bijzondere monumenten worden met enige regelmaat beoordeeld op de instandhouding van de monumentale waarden. Overige monumenten worden ook periodiek gecontroleerd, met een lagere controlefrequentie.
Bij grote bouwwerken in archeologisch waardevol gebied wordt in samenwerking met de archeologiedienst Westfriesland toezicht gehouden op bodemmonumenten. Aannemers wordt gewezen op de voorwaarden voor archeologisch onderzoek.
Toezicht milieu
Het toezicht milieu vindt volledig plaats door Omgevingsdienst Noord-Holland Noord. Voor het milieutoezicht volgen we de toezichtstrategie van de Omgevingsdienst.
De Omgevingsdienst is 24/7 bereikbaar en beschikbaar voor werkzaamheden ten behoeve van de milieu-incidenten en crisismanagement. Dit is vastgelegd in de Consignatieregeling.
Toezicht aanleg weg, kap, reclame en inritten
Voor de activiteiten die vanuit de Apv zijn overgeheveld naar het Omgevingsplan, vindt over het algemeen enkel toezicht plaats op basis van klachten, meldingen en handhavingsverzoeken (zie hieronder). In dit kader gaan wij uit van de eigen verantwoordelijkheid van de uitvoerder van de werkzaamheden. De wegen en inritvergunningen worden gecontroleerd door de opzichter (civiel cultuurtechnische onderhoudswerken).
Toezicht evenementen
De omvang en het risico van het evenement bepaalt welke vorm en intensiteit van toezicht wordt ingezet. Bij de kleinschalige en reguliere evenementen vindt toezicht over het algemeen plaats op basis van klachten, meldingen en handhavingsverzoeken (zie hieronder).
Bij de grootschalige evenementen (met meer dan 1.000 bezoekers) vindt afhankelijk van de risico’s en duur van het evenement een of meerdere fysieke controlemomenten vóór het evenement plaats, bijvoorbeeld ten aanzien van constructie en brandveiligheid door Veiligheidsregio en/of gemeentelijke toezichthouders. Controles op geluidsbelasting en aanwezigheid van aantallen personen vinden plaats door Omgevingsdienst en/of BOA, afhankelijk van de omvang van het evenement en de hinder van het evenement in het verleden. De intensiteit en diepgang van de controles bij de grote evenementen wordt in het evenementenoverleg integraal afgestemd met de interne en externe partners.
Toezicht bodem, bouwstoffen en grondstromen
Het toezicht bodem wordt door de Omgevingsdienst uitgevoerd. Hiervoor is door de Omgevingsdienst de werkwijze uitgewerkt in de toezichtstrategie.
Toezicht natuurbescherming en flora en fauna
Het toezicht op de bescherming van natuur, flora en fauna vindt door de Omgevingsdienst plaats op basis van de toezichtstrategie van Omgevingsdienst Noord-Holland Noord.
Toezicht ruimtelijke ordening
Het toezicht op de ruimtelijke ordening (met name strijdig gebruik) vindt plaats op basis van gebiedscontroles (zie verderop), klachten, meldingen en handhavingsverzoeken (zie hieronder) en op basis van specifieke projecten, zoals bij huisvesting arbeidsmigranten/logies.
In geval van een omgevingsvergunning voor een aanlegactiviteit wordt volstaan met maximaal één toezichtmoment tijdens een gebiedscontrole (zie hieronder).
Toezicht op basis van klachten, meldingen en handhavingsverzoeken
Klachtentoezicht vindt plaats naar aanleiding van een klacht of melding van burgers/bedrijven (extern) of van andere afdelingen/collega’s/bestuur (intern). Klachten en meldingen kunnen per telefoon, schriftelijk, per e-mail of via de website van de gemeente binnenkomen. Klachten/meldingen over dezelfde veroorzaker worden waar mogelijk gebundeld en collectief (projectmatig) aangepakt. Bij een verzoek van een burger wordt contact opgenomen om te bespreken wat het belang en doel van het verzoek is en wat verwacht mag worden van de gemeente. Het streven is om de klager binnen vijf werkdagen op de hoogte te stellen dat de klacht is ontvangen en te informeren over het vervolg. In goed onderling overleg wordt gezocht naar een snelle en informele oplossing van het probleem. Als dit niet mogelijk blijkt, dan wordt bij een herhaalde constatering een definitieve afweging gemaakt.
Bij verzoeken van derden of van bedrijven wordt in eerste instantie voornamelijk schriftelijk gecommuniceerd. Bij horecagerelateerde overtredingen wordt veelal direct gereageerd. Door in een vroeg stadium in overleg te gaan met een ondernemer, worden ieders verwachtingen duidelijk en mogelijke toekomstige problemen voorkomen. Bij anonieme verzoeken wordt de impact ingeschat. Bij een beperkte impact wordt het verzoek niet in behandeling genomen; bij grotere impact ondernemen we verder actie.
Bij handhavingsverzoeken wordt de wettelijke procedure gevolgd. Deze hebben we in ons registratiesysteem uitgewerkt.
Voor ongewone voorvallen (bijvoorbeeld een brand waarbij asbest vrijkomt) is de Omgevingsdienst voor alle milieuactiviteiten oproepbaar. De ondersteuning vindt plaats door middel van het verlenen van kennis, toezicht (monsteropnames, meedenken bij oplossingen) en materiaal (zoals meetapparatuur). Hiervoor is met hen een overeenkomst gesloten, waarbij een 24-uurs bereik- en beschikbaarheid geldt met een (maximale) opkomsttijd van één uur. Voor overige rampen/grote incidenten maken de gemeenten gebruik van een regionaal crisisbeheersingsplan. De gemeenten verlenen geregeld assistentie door het beschikbaar stellen van bijvoorbeeld plaatselijke kennis.
Bij een ongewoon voorval kan door bemiddeling van de toezichthouders milieu geprobeerd worden de veroorzaker/eigenaar zelf de noodzakelijke actie te laten ondernemen zodat er geen kostenverhaal (bestuursdwang) hoeft plaats te vinden. Als dit niet lukt kunnen bestuursrechtelijke middelen worden ingezet.
Gebiedscontroles
Zolang geen (nieuwe) activiteiten in een gebied plaatsvinden, gaan we met toezicht na of het gebruik volgens de regels plaatsvindt. Gebiedsgericht toezicht wordt toegepast met aandacht voor diverse, vastgelegde controlepunten ten aanzien van ruimtelijke ordening, bouwen, (brand)veiligheid, milieu en Apv en bijzondere wetten. Afhankelijk van het type gebied en/of bestuurlijke prioriteit kan de nadruk meer of juist minder op enig rechtsgebied liggen.
Gebiedscontroles vinden veelal plaats om ondermijning tegen te gaan en samen met Noord-Holland Samen Veilig wordt gekeken waar (buitengebied, bedrijventerreinen, recreatieparken, havens, horeca, agrarische bedrijven) er mogelijk ondermijning plaatsvindt of vanwaar een signaal dat ondermijning plaatsvindt is ontvangen. Samen met de diverse partners (ODNHN, PWN, politie, VRNHN, Liander, douane) worden de controles integraal uitgevoerd.
In het algemeen vindt het toezicht plaats vanaf de openbare weg en is het gericht op het voorkomen en tegengaan van excessen. Tevens heeft dit toezicht een preventieve werking door aanwezig te zijn in het gebied. Voor deze wijze van controle worden zowel bouw- als milieutechnische toezichthouders ingezet. Hoewel iedere toezichthouder een bepaalde specialiteit (RO en bouw, milieu, brandveiligheid, ondermijning) heeft, worden zijn of haar vaardigheden tevens benut voor het toepassen van de ‘oog- en oorfunctie’ voor zaken die buiten zijn of haar specialisme liggen. Signaleert men iets, dan wordt een collega toezichthouder geïnformeerd, die op dat specifieke terrein vakbekwaam is. Op deze manier wordt de integrale handhaving verder geoptimaliseerd.
Samenwerking bij het toezicht
Tussen de toezichthouders en BOA’s van de gemeenten is onderling intensief contact en worden signalen en ervaringen uitgewisseld. Extern is er indien nodig op ad hoc basis overleg met instanties als de politie, de Veiligheidsregio, de Omgevingsdienst NHN, het OM (Openbaar Ministerie), Belastingdienst, Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Archeologiedienst Westfriesland, douane, Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit, de AID (Algemene Inspectiedienst) en het Hoogheemraadschap.
Binnen de regio Westfriesland overleggen de juristen vier keer per jaar, met een vaste agenda om actualiteiten te bespreken en elkaar te ondersteunen in het werkveld.
Structureel overleg vindt plaats met de Omgevingsdienst (voor de milieu- en bodemtaken) en de Veiligheidsregio (voor de brandveiligheidstaken). Toezichtprogramma’s worden zoveel mogelijk afgestemd om te voorkomen dat bedrijven in een beperkte periode voor zowel milieu als brandveiligheid bezocht worden. Periodieke controles (milieu, bouw, brandveiligheid) tijdens de gebruiksfase worden zo veel mogelijk integraal uitgevoerd. Voorbeeld hiervan is de controle van gebouwen in het kader van het Bouwbesluit en het toepassen van de ‘oog- en oorfunctie’ voor andere handhavingsthema’s als illegale (ver)bouw, sloop, gebruik en asbest. De toezichthouders hebben een specialiteit, maar zullen hun vaardigheden tevens benutten voor het ‘in de gaten houden’ van zaken die buiten hun of haar specialisme liggen. Signaleert men iets, dan wordt een collega toezichthouder geïnformeerd, die op dat specifieke terrein vakbekwaam is. De bevindingen worden, met aandacht voor bescherming persoonsgegevens, intern afgestemd en extern met Omgevingsdienst, Politie, Veiligheidsregio, Hoogheemraadschap of AID. Om elkaar te informeren en kennis te delen vindt periodiek overleg plaats tussen de toezichthouders onderling en tussen de toezichthouders en juristen.
Hoofdstuk 4
Artikel 4.3
Uitvoeringsstrategie (toezicht)
Onderdeel van Uitvoerings- en handhavingsstrategie gemeente Medemblik 2023-2026