Opgavegerichte probleem- en risicoanalyse Milieu
Dit betreft een gezamenlijk opgestelde tekst door de 4 Noord-Hollandse Omgevingsdiensten en moet ook in die context gezien worden. Het is dus niet alleen een beschrijving probleem- en risicoanalyse van de OD NZKG. Deze is wel toegepast door de OD NZKG en onderdeel geworden van de hoofdtekst.
Gezamenlijke methodiek Noord-Hollandse omgevingsdiensten
Om te bepalen hoe werkzaamheden in de uitvoering worden geprioriteerd, maken de Noord-Hollandse omgevingsdiensten gebruik van eenzelfde prioriteringsmethodiek. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de omvang van het risico van activiteiten, maar ook naar de mate van impact van die activiteiten op de (boven-) regionale beleidsopgaven.
De Noord-Hollandse omgevingsdiensten passen vijf stappen toe om tot prioritering van hun werkzaamheden te komen:
Stap 1: Opgave-analyse: gegeven doelen en ambities
Stap 2: Koppelen van opgaven aan bevoegdheid
Stap 3: Bepaling van verantwoordelijkheid: risico’s en impact
Stap 4: Bepaling van bestuurlijke prioriteit: bepalen van focus
Stap 5: Inzet VTH(A)-instrumentarium
Stap 1: Opgave-analyse
In de opgave-analyse analyseren de omgevingsdiensten welke beleids- opgaven spelen in hun eigen werkgebied, en definiëren deze. De gezamenlijke beleidsopgaven uit de Noord-Hollandse U&H-strategie krijgen een plek in het totaal van beleidsopgaven per omgevingsdienst.
Hoe deze beleidsopgaven spelen op regionaal niveau vraagt om nadere uitwerking. Per beleidsopgave concretiseren de omgevingsdiensten of bestaande doelen en ambities gelden op regionaal niveau. Hoe worden de beleidsopgaven in het regionale beleid gespecificeerd in doelen en ambities? Deze specificering van regionale beleidsopgaven nemen de Noord-Hollandse omgevingsdiensten op in hun individuele U&H-strategie.
Deze opgave-analyse staat in paragraaf 3 en 4 van deze gezamenlijke strategie.
Stap 2: Koppeling van beleidsopgaven aan bevoegdheid
Om specifieker te definiëren hoe de beleidsopgaven in het werkgebied van de omgevingsdienst zich verhouden tot de werkzaamheden van de omgevingsdienst, richten de omgevingsdiensten de blik op de eigen bevoegdheden. De omgevingsdiensten zijn bevoegd tot het uitvoeren van taken op het gebied van regulering (vergunningverlening), toezicht en handhaving. Hiernaast geven de omgevingsdiensten ook in toenemende mate advies aan hun deelnemers over het opstellen van omgevingsbeleid op het (mede) beoordelen van een situatie. De omgevingsdiensten dragen hierbij zorg voor een inzicht in het eigen locatiebestand in relatie tot de gedefinieerde beleidsopgaven.
De omgevingsdiensten bepalen per beleidsopgave welke (combinatie van) VTH(A)-instrumenten hiervoor het meest aangewezen zijn. Sommige beleidsopgaven vragen om primaire inzet op toezicht en handhaving, waar een andere beleidsopgave primair vragen om inzet op regulering of adviesverlening.
Ter bepaling van de gezamenlijke beleidsopgaven nemen de vier Noord- Hollandse omgevingsdiensten artikel 1.3 van de Omgevingswet als uitgangspunt. Daarin staat de maatschappelijke doelstelling van de wet, zoals eerder beschreven in paragraaf 3. Aansluitend op dit wettelijke uitgangspunt worden de beleidsopgaven bepaald voor de vier regio’s van Noord-Holland.
Artikel 1.3 Omgevingswet noemt drie belangen, die in het oog moeten worden gehouden bij de uitvoering van alle taken en bevoegdheden uit deze wet (zie ook artikel 2.1 lid 1 Omgevingswet):
- - duurzame ontwikkeling,
- - bewoonbaarheid van het land, en
- - bescherming en verbetering van het leefmilieu.
Met het oog op de behartiging van deze drie fundamentele belangen geeft artikel 1.3 een opgave aan ieder bestuursorgaan, namelijk het in onderlinge samenhang betrachten van beschermen én benutten van de fysieke leefomgeving. Dat moet gebeuren met inachtneming van in ieder geval: ‘veiligheid’, ‘gezondheid’, ‘omgevingskwaliteit’, ook vanwege ‘de intrinsieke waarde van de natuur’, en ‘vervulling van maatschappelijke behoeften’. Deze elementen moeten steeds in onderlinge samenhang worden bezien, om de genoemde oogmerken te behalen.
De thema’s die Omgevingswet, artikel 1.3, noemt onder a, gelden als waarborgen voor kwaliteit en worden beschouwd als beleidsopgaven. De Noord-Hollandse omgevingsdiensten definiëren deze beleidsopgaven als volgt:
- - Veiligheid: Onder ‘veiligheid’ wordt verstaan: de omgeving-gerelateerde risico’s die mensen in hun fysieke leefomgeving lopen, zoals het omgaan met en/of opslaan van gevaarlijke stoffen, en constructieve- en brandveiligheid. De Noord-Hollandse omgevingsdiensten streven naar het beperken van omgeving-gerelateerde risico’s.
- - Gezondheid: Onder ‘gezondheid’ wordt verstaan: het fysieke en psychisch welbevinden van de mens. De Noord-Hollandse omgevingsdiensten streven naar een fysieke leefomgeving waar schade aan de fysieke en psychische gezondheid van de mens wordt beperkt.
- - Omgevingskwaliteit: Onder ‘omgevingskwaliteit’ wordt verstaan: de belevings-, gebruiks- en toekomstwaarde van de fysieke leefomgeving. De Noord-Hollandse omgevingsdiensten streven naar het beperken en/of voorkomen van hinder, overlast en ergernissen, zoals geluidsoverlast.
- - Natuur: Onder ‘natuur’ wordt verstaan: oog voor ‘de intrinsieke waarde van de natuur’ en de biodiversiteit. De Noord-Hollandse omgevingsdiensten streven naar het beperken en/of voorkomen van schade of nadelige effecten op de natuur, zoals het lozen van schadelijke stoffen en bodemverontreinigingen.
Omgevingswet, artikel 1.3, noemt onder b, het thema ‘vervulling van maatschappelijke behoeften’. Wat deze maatschappelijke behoeften zijn vraagt nadere invulling, waarvoor de omgevingsdiensten zich baseren op bestaand beleid. Hiervoor dient bovenstaande opgave-analyse. Eerder zijn in het ‘Investeringsvoorstel voor de nationale digitale tweeling infrastructuur’ van het Geoinformatie-beraad (GI-beraad), de nationale beleidsopgaven gecategoriseerd, naar vijf hoofdopgaven. Deze hoofdopgaven zijn niet alleen op nationaal niveau herkenbaar, maar ook op provinciaal niveau. Eén belangrijke opgave die wel duidelijk uit de bovenstaande beleidsanalyse volgt mist daarin, namelijk: circulaire economie. Deze opgave wordt toegevoegd aan de vijf hoofdopgaven, waarmee zes hoofdopgaven worden geformuleerd. De opgaven zoals genoemd in de Provinciale Omgevingsvisie van Noord-Holland en de provinciale programma’s, sluiten aan bij deze hoofdopgaven.
Zo krijgt het thema ‘vervulling van maatschappelijke behoeften’, als volgt vorm:
- - Vervulling van maatschappelijke behoeften: Onder ‘vervulling van maatschappelijke behoeften’ wordt verstaan: specifieke opgaven die vanuit politiek en bestuur als belangrijk worden beschouwd, en als zodanig in beleid zijn benoemd. De Noord-Hollandse omgevingsdiensten streven naar het leveren van een adequate bijdrage aan de volgende maatschappelijke opgaven:
- - Energietransitie: zowel inzet op besparing van energie en water, alsook inzet op hernieuwbare energie, onder meer door de regionale energiestrategieën.
- - Landbouwtransitie: inzet om op duurzame wijze landbouw te bedrijven.
- - Woningbouwopgave: inzet op uitbreiding van de woningvoorraad op duurzame wijze.
- - Klimaatadaptatie: inzet op de klimaatopgave, in navolging van onder meer de Klimaatwet, het Klimaatplan 2021-2030 en de Provinciale omgevingsvisie.
- - Vervanging van infrastructuur: in stand houden en verbeteren van verkeer en vervoer.
- - Circulaire economie: zowel afvalpreventie, alsook inzet op een duurzame economie, waarbij ruimte wordt geboden aan ontwikkeling van een circulaire economie.
Zoals duidelijk wordt uit tabel 1, gelden de oogmerken ‘duurzame ontwikkeling’, ‘bewoonbaarheid van het land’ en ‘bescherming en verbetering van het leefmilieu’ voor ieder van de beleidsopgaven.
Beleidsopgaven worden in onderlinge samenhang beschouwd en nagestreefd, teneinde zorg te dragen voor deze oogmerken.
Stap 3: Bepaling van verantwoordelijkheid: risico- en impactanalyse
In stap 3 wordt geduid welke taken de omgevingsdienst uitvoert en hoe deze zich verhouden tot de beleidsopgaven. De omgevingsdiensten onderscheiden hiervoor hun taken op thema-niveau, zoals taken op het gebied van bodem, lucht, geluid, water, natuur, etc.
Dit stelt de omgevingsdiensten in staat om te bepalen welke thema’s invloed hebben op de beleidsopgaven. Ten aanzien van de maatschappelijke behoeften (grijs), wordt weergegeven welke ambities op regionaal niveau worden gesteld. Dit leidt tot een matrix waarin de invloed op ieder van de thema’s wordt gescoord (zie tabel 2).
Na de koppeling van beleidsopgaven aan thema’s definieert ieder van de omgevingsdiensten, de significatie van ieder thema voor de beleidsopgaven. Nu wordt de mate van invloed nader geduid. Dit gebeurt door een risico- en impactanalyse.
- - Risicoanalyse: Binnen de thema’s wordt bepaald hoe groot het risico is dat hiervan uitgaat. Risico is gedefinieerd als: risico = kans x effect. Kans betekent in dit verband: kans dat een overtreding voorkomt, gezien het eerdere naleefgedrag van en/of inschatting van de toezichthouder. Effect betekent in dit verband: het nadelig effect dat een overtreding heeft op de beleidsopgaven.
Inzicht in het eigen locatiebestand maakt het mogelijk om de juiste doelgroepen (of later, indien mogelijk, activiteiten) te onderscheiden en per doelgroep de risico’s te duiden.1
De omgevingsdiensten zullen zich onder de Omgevingswet baseren op activiteiten in de leefomgeving (milieubelastende activiteiten). Om activiteiten als uitgangpunt voor analyse te kunnen nemen is echter een locatiebestand nodig dat in bruikbare vorm is omgezet naar activiteiten. Dit vraagt voor de meeste omgevingsdiensten nog tijd. Tot die tijd kan in de risicoanalyse worden gerekend met branches.
- - Impactanalyse: Vervolgens wordt impact op elk van de beleidsopgaven verdisconteerd in de resultaten uit tabel 4. Hiervan wordt een voorbeeld gegeven in tabel 5. In stap 4, bij de bepaling van bestuurlijke prioriteiten, wordt hier eventueel voor gecompenseerd.
Zo ontstaat een eerste prioritering van doelgroepen waar inzet op dient plaats te vinden om zorg te dragen voor de beleidsopgaven. Waar nu geprioriteerd op doelgroepniveau wordt kan dit op termijn – als het locatiebestand in voldoende mate de activiteiten in beeld heeft – op activiteitenniveau in plaats van op doelgroepniveau.
Stap 4: Bepaling van bestuurlijke prioriteit: bepalen van focus
In stap 4 wordt op basis van de analyse uit stap 3 een prioritering van inzet opgesteld. In beginsel wordt prioriteit gegeven aan thema’s en activiteiten die het grootste risico vormen, afgewogen tegen de impact kan worden gemaakt. Deze initiële prioritering, die voorkomt uit stap 3, is informatiegestuurd en daarmee uitlegbaar.
Toch kunnen er vanuit de deelnemers bestuurlijke redenen zijn om thema’s en activiteiten met een lager risico toch meer prioriteit te geven dan een thema of activiteit met hoger risico. Bijvoorbeeld omdat met een bepaalde activiteit een specifieke beleidsopgave effectiever of efficiënter wordt behaald. Bij deze afweging wordt het bestuurlijk referentiekader toegepast.
Hierdoor ontstaat een prioritering van inzet, op het niveau van thema’s en activiteiten.
Stap 5: Inzet VTH(A)-instrumentarium
Bepaling hoe het VTH-instrumentarium wordt ingezet door de omgevings- dienst is het sluitstuk van de prioritering. De duiding van inzet van regulering, toezicht en handhaving en adviesverlening, vindt plaats in het jaarlijks uitvoeringsprogramma.
Hierbij wordt de best passende (combinatie van) inzet bepaald. Dat wil zeggen dat aan de prioritering uit stap 4 wordt gekoppeld welke inzet van VTH(A)-instrumenten daadwerkelijk wordt beoogd bij elk van de doelgroepen, in relatie tot de opgaven. Deze wordt voor zover mogelijk gekwantificeerd.
In stap 5 worden ook speerpunten onderscheiden voor de uitvoerings- praktijk. Voor de uitvoeringspraktijk is hierdoor duidelijk naar welke aspecten bij regulering, toezicht en handhaving en advisering in ieder geval aandacht dient te gaan, in relatie tot de opgaven.