Wettelijk kader
Deze nota is geschreven op basis van de huidige wetgeving. De wettelijke basis ligt in de Omgevingswet (hierna: Ow). In het Omgevingsbesluit (hierna: Ob) en de Omgevingsregeling (hierna: Or) is dit nader uitgewerkt.
Kostenverhaalsplicht en verbod2 afdeling 13.6 Ow
Gemeenten zijn verplicht om bij kostenverhaalsplichtige activiteiten3 artikel 8.13 Ob kosten4 artikel 8.15 Ob te verhalen. Hierbij geldt dat de toerekenbare kosten proportioneel moeten zijn wat betreft het profijt dat het kostenverhaalsgebied van de kostensoorten heeft.
Kostenverhaalsplichtige activiteit
Denk hierbij aan de bouw van woningen of een ander gebouw of een grotere verbouwing of transformatie. In bijlage I wordt dit gedetailleerder beschreven.
Het kostenverhaal is verbonden aan het mogelijk maken van de kostenverhaalsplichtige activiteit in het omgevingsplan of met een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: BOPA). Als hiervan geen sprake is dan is het kostenverhaal ook niet aan de orde.
Een gemeente is bevoegd en heeft daarmee de keuze om kosten niet te verhalen5 artikel 8.14 Ob als een of meerdere van onderstaande punten aan de orde is.
- - Er is minder dan € 10.000 aan kosten te verhalen;
- - Er zijn geen verhaalbare kosten als bedoeld in onderdelen A5 t/m A9 van bijlage IV Ob. Denk hierbij o.a. aan sloop, bodemsanering en kosten van aanleg of wijziging van de openbare ruimte;
- - De verhaalbare kosten betreffen alleen de aansluiting van een locatie op de openbare ruimte of op de nutsvoorzieningen.
Zolang de initiatiefnemer de verschuldigde kosten niet heeft betaald, geldt een verbod om de kostenverhaalsplichtige activiteit te verrichten; een bouwverbod of verbod om de activiteit te verrichten. In een anterieure overeenkomst kunnen de gemeente en een initiatiefnemer overeenkomen dat de betaling geheel of gedeeltelijk na aanvang van de activiteit plaatsvindt. Een voorwaarde hierbij is dat de initiatiefnemer aanvullende zekerheden voor betaling overlegd.
Financiële bijdragen6 afdeling 13.7 Ow en artikel 8.21 Ob
Een gemeente heeft de bevoegdheid om een financiële bijdrage te vragen en te verhalen voor kostenverhaalsplichtige activiteiten. Dit is dus geen wettelijke verplichting, maar een gemeentelijke keuze. Financiële bijdragen kan de gemeente afdwingen. Hierbij gelden wel wettelijke kaders. Deze worden hieronder beschreven. Voor andere activiteiten, de zogenaamde verruimde activiteiten7 artikel 8.20 sub b en c Ob, kan de gemeente op basis van vrijwilligheid afspraken maken over een financiële bijdrage.
Gemeenten mogen financiële bijdragen vragen en verhalen op initiatiefnemers voor de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De financiële bijdragen hebben betrekken op:
- - Ontwikkelingen om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te verbeteren Dit zijn investeringen gericht op:
- - het verbeteren van het landschap;
- - de aanleg en bescherming van natuur;
- - de aanleg van infrastructuur voor verkeers- en openbare vervoersnetwerken van gemeentelijk of regionaal belang;
- - de aanleg van recreatievoorzieningen die behoren tot de gemeentelijke of regionale groenstructuur;
- - stedelijke herstructurering waaronder het slopen van woningen en het aanpassen van wegen.
Om de financiële bijdragen af te dwingen, is het verplicht om in de omgevingsvisie, een programma of omgevingsplan de functionele samenhang tussen de beoogde ontwikkeling waarvoor de financiële bijdragen wordt gevraagd en de activiteit te borgen. Daarnaast mag de bekostiging van de beoogde ontwikkeling niet al op een andere manier zijn verzekerd, bijvoorbeeld door een subsidie. De ontvangen financiële bijdragen mogen alleen besteed worden aan de beoogde ontwikkelingen. De gemeente legt periodiek verantwoording af over de besteding van de ontvangen financiële bijdragen.
- - Ontwikkelingen gericht op het bereiken van een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraadEen evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad houdt in dat er voldoende sociale huur- en/of koopwoningen toegevoegd worden. Een initiatiefnemer van een initiatief dat minder sociale huur- en/of koopwoningen realiseert dan in het woonbeleid vastligt, betaalt een financiële bijdrage zodat deze woningen op een andere locatie (hierna: compensatielocatie) extra gebouwd kunnen worden.
Om de financiële bijdragen voor woningbouw af te dwingen, zijn de onderstaande drie uitgangspunten van toepassing.
- - De financiële bijdragen dienen om voldoende sociale huurwoningen en/of koopwoningen te realiseren.
- - De beoogde compensatielocatie(s) is/zijn opgenomen in het omgevingsplan of een programma.
- - Het realiseren van de sociale huur- of koopwoningen leidt tot een (groter) financieeltekort op de grondexploitatie van de compensatielocatie(s).
Figuur 1 Kostenverhaal en financiële bijdragen
Hoe verhaalt een gemeente kosten?
Een gemeente kan haar kosten op twee manieren verhalen op initiatiefnemers, namelijk via het privaatrechtelijke en het publiekrechtelijke spoor.
Figuur 2 Privaatrechtelijk of publiekrechtelijk spoor voor kostenverhaal en eventueel financiële bijdragen (Handreiking Kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet april 2022, bewerking GrondGidsen)
Privaatrechtelijk spoor
Een gemeente kan privaatrechtelijke afspraken maken met een initiatiefnemer over de kostenverhaalsplichtige activiteit. Het maken van privaatrechtelijke afspraken wordt ook wel het anterieure spoor genoemd. De afspraken gaan over onder andere de ruimtelijke kaders, het te realiseren programma, de fasering, het kostenverhaal en de financiële bijdragen. Deze afspraken worden vastgelegd in een anterieure overeenkomst. De anterieure overeenkomst ondertekenen de gemeente en de initiatiefnemer voordat de planologische maatregel (het omgevingsplan of de BOPA) wordt vastgesteld. De anterieure overeenkomst is vrijwillig en vormvrij voor beide partijen. Dit geeft de gemeente en de initiatiefnemer ruimte om maatwerk toe te passen. De mogelijkheden voor het kostenverhaal en de financiële bijdragen zijn bij het privaatrechtelijke spoor ruimer dan bij het publiekrechtelijke spoor. Hierbij gelden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het kostenverhaal moet redelijk en billijk zijn. In een nota kostenverhaal en financiële bijdragen kan een gemeente de kaders voor het kostenverhaal en de financiële bijdragen vastleggen. Dit is transparant en geeft initiatiefnemers duidelijkheid. Dit is een belangrijke voorwaarde om te voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en om de redelijkheid en billijkheid te waarborgen. Gemeenten mogen geen baatafroming plegen, dus de verkregen exploitatiebijdragen en financiële bijdragen dienen te zijn gebaseerd op concrete kosten die de gemeente maakt of gaat maken. Deze nota geeft duidelijkheid over de doelbestemming van bijdragen en sluit hiermee baatafroming uit.
Voorafgaand aan de anterieure overeenkomst kan een gemeente een intentieovereenkomst sluiten. De intentieovereenkomst gaat in op de afspraken voor de haalbaarheidsfase, bijvoorbeeld de verdeling van werkzaamheden (wat doet de initiatiefnemer en wat doet de gemeente?), de planning en de vergoeding voor de inzet van de gemeente tijdens de haalbaarheidsfase.
Publiekrechtelijk spoor
Als een gemeente het kostenverhaal niet kan borgen met een anterieure overeenkomst en zij brengt de planologische wijziging van een kostenverhaalsplichtige activiteit in procedure, dan moet zij het kostenverhaal publiekrechtelijk borgen. De gemeente neemt dan voor het kostenverhaalsgebied kostenverhaalsregels op in het omgevingsplan of kostenverhaalsvoorschriften bij een BOPA.
Het publiekrechtelijke kostenverhaal is strikt gebonden aan de wet- en regelgeving (Ow, Ob en Or). Zo moet bijvoorbeeld onderbouwd worden dat de toerekenbare en verhaalbare kosten proportioneel zijn in verhouding tot het profijt dat het kostenverhaalsgebied van de kostensoorten heeft. Ook publiekrechtelijk kunnen de financiële bijdragen afgedwongen worden voor kostenverhaalsplichtige activiteiten.