Verbonden partijen voeren vaak taken uit met een groot publiek belang en ze leveren hierbij een belangrijke bijdrage aan de realisatie van maatschappelijke doelen. Het deelnemen in verbonden partijen levert naast voordelen ook inhoudelijke, financiële en bestuurlijke risico’s op. Het is noodzaak om zicht te hebben op deze risico’s die de realisatie van de doelstellingen binnen de gestelde kaders kan belemmeren.
De verbonden partijen van de gemeente Almelo lopen sterk uiteen in (financiële) omvang en vorm. Hierdoor variëren ook de gemeentelijke belangen en risico’s. Door jaarlijks het risicoprofiel van een verbonden partij in te schatten, zorgen we ervoor dat kansen en bedreigingen bij verbonden partijen tijdig worden gesignaleerd en dat hierop adequaat kan worden gereageerd.
Het risicoprofiel van een verbonden partij is gebaseerd op de actuele beleidsmatige, bestuurlijke en financiële risico’s en gebeurt op basis van een risicoanalyse (zie bijlage E). Het stuur- en beheersinstrumentarium wordt vervolgens afgestemd op het risicoprofiel van de verbonden partij.
Hoe groter het bestuurlijk en/of financieel risico is dat wordt gelopen bij een verbonden partij, des te intensiever is de sturing op de verbonden partij en de informatievoorziening aan de gemeenteraad.
Er wordt onderscheid gemaakt tussen twee niveaus van sturing en beheersing: dat van de opdrachtgever en de eigenaar. Deze verschillen worden in de Uitvoeringsnota Verbonden partijen toegelicht.
2.2.1De gemeenteraad vervult een kaderstellende en controlerende rol
I. De gemeenteraad stelt minimaal vierjaarlijks de Kadernota Governance vast.
• Hierin staat omschreven hoe de gemeente Almelo omgaat met haar verbonden partijen.
II. Op verzoek van de gemeenteraad kan er een (jaarlijks) overleg plaatsvinden om de sturing en beheersing op de verbonden partijen te evalueren.
• De evaluatie betreft de werkwijze rondom risicoanalyse, risicoprofielen en bijbehorende stuur- en beheersinstrumentarium.
• Dit overleg kan eventueel gecombineerd worden met het overleg over de zienswijzen bij de begrotingen van de verbonden partijen (zie uitgangspunt IV).
III. De gemeenteraad stelt jaarlijks het risicoprofiel per verbonden partij vast.
• Het risicoprofiel wordt opgenomen in de paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting en de gemeenteraad stelt het risicoprofiel vast bij het goedkeuren van de programmabegroting.
• Afhankelijk van het risicoprofiel heeft de gemeenteraad de beschikking over een aantal aanvullende kaderstellende en controlerende instrumenten die een meer intensieve sturing en beheersing mogelijk maken.
IV. Om de kaderstellende rol in relatie tot een verbonden partij uit te voeren, beschikt de gemeenteraad (jaarlijks) over de volgende stuur- en beheersinstrumenten:
• Zienswijze bij de begroting van de verbonden partij. De gemeenteraad heeft het wettelijke recht om bij gemeenschappelijke regelingen over iedere begroting en begrotingswijziging zienswijzen bij het dagelijks bestuur in te dienen. Het is hierbij overigens vervolgens aan het dagelijks en algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling wat zij met deze zienswijze doet.
• Paragraaf verbonden partijen. Wij zijn wettelijk verplicht om in de gemeentelijke programmabegroting een paragraaf verbonden partijen op te nemen. Het model van de paragraaf is opgenomen in bijlage I. Dit nieuwe model gaat ervan uit dat er een actueel overzicht verbonden partijen bestaat conform bijlage H.
V. Om de controlerende rol in relatie tot verbonden partijen uit te voeren, maakt de gemeenteraad jaarlijks minstens gebruik van de volgende stuur- en beheersinstrumenten:
• De jaarstukken van de verbonden partij. Om bestuurlijke en ambtelijke intergemeentelijke afstemming over de jaarstukken te versterken geldt als uitgangspunt dat een 8-weken termijn van toepassing is. Dat wil zeggen dat 8 weken na verspreiding van de stukken de vergadering van het algemeen bestuur kan worden gehouden. Voor private verbonden partijen wordt gestreefd naar een termijn van 6 weken voor behandeling in de aandeelhoudersvergadering.
• Paragraaf verbonden partijen. Wij zijn wettelijk verplicht om in de jaarstukken een paragraaf verbonden partijen op te nemen.
• De actieve informatieplicht van het college van B en W. Bij de volgende ontwikkelingen moet terugkoppeling naar de gemeenteraad plaatsvinden:
o wijziging van de doelstellingen en strategie van een verbonden partij.
o veranderingen in de wijze van vertegenwoordiging van de gemeente in een verbonden partij (ontslag en benoeming van commissarissen, leden van het algemeen bestuur of dagelijks bestuur namens de gemeente Almelo).
o met betrekking tot het voortbestaan van een verbonden partij.
o (voornemens tot) het beëindigen van een relatie met een bestaande verbonden partij.
• Bij de regievoering op verbonden partijen zijn een tweetal beginselen van toepassing om de positieve effecten van uitbesteding naar verbonden partijen niet teniet te doen met een bovenmatig zware governance-last, namelijk:
o De mate van onze sturing is afgestemd op te bereiken beleidsmatige doelstellingen; we plegen of claimen niet meer inbreng of interventiemogelijkheden dan noodzakelijk om de overeengekomen doelstellingen te realiseren (minimum-interventiebeginsel);
o De mate van sturing is in lijn met onze verantwoordelijkheid, de risico’s en omvang van de verbonden partij (proportionaliteitsbeginsel); tevens behelst dit beginsel het tijdig aanpassen van vaardigheden en benaderingen aan veranderende omstandigheden.
In bijlage F is een uitgewerkt overzicht van het instrumentarium van de gemeenteraad opgenomen en wordt betekenis gegeven aan het begrip regievoering in relatie tot verbonden partijen.
2.2.2Het college vervult de eigenaars- en opdrachtgeversrol
I. Het college is vertegenwoordigd in het bestuur van publiekrechtelijke rechtspersonen en de aandeelhoudersvergadering van privaatrechtelijke rechtspersonen waarin zij deelneemt.
• Het doel van vertegenwoordiging is het uitoefenen van invloed c.q. sturing en het adequaat kunnen invullen van democratische controle.
• In een privaatrechtelijke verbonden partij vertegenwoordigt de portefeuillehouder Financiën de gemeente Almelo in de algemene vergadering van aandeelhouders (AVA), tenzij de portefeuillehouder tevens beleidsinhoudelijk verantwoordelijk is.
• In een publiekrechtelijke verbonden partij vertegenwoordigt de inhoudelijk betrokken portefeuillehouder de gemeente Almelo in het algemeen bestuur (en eventueel het dagelijks bestuur). Uitzonderingen hierop worden beargumenteerd door het college van B&W genomen.
• De portefeuillehouder die de gemeente Almelo vertegenwoordigt, legt - indien sprake is van strategische en/of bestuurlijk-gevoelige besluiten- , de beslispunten voor advies voor aan het college, alvorens zeggenschapsrechten uit te oefenen. Dit past binnen het principe van collegiaal bestuur.
• De verschillende verbonden partijen van de gemeente zijn verdeeld over de portefeuilles van de collegeleden. Ondanks deze toedeling, blijft het college als collectief verantwoordelijk voor alle verbonden partijen.
II. Het college doet een voorstel voor een risicoprofiel in de programmabegroting.
• Het college doet een voorstel voor een risicoprofiel per verbonden partij – gebaseerd op de jaarstukken van de partij - in de paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting.
• Afhankelijk van het risicoprofiel heeft het college beschikking over een aantal aanvullende instrumenten voor het uitoefenen van de eigenaars- en opdrachtgeversrol.
III. Het college heeft als eigenaar de taak om de continuïteit en de risico’s van de verbonden partij te bewaken en te beheersen en hier waar nodig op bij te sturen.
• In de eigenaarsrol heeft het college zeggenschap over de missie, de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verbonden partij (beheersmatige aansturing).
• Om de eigenaarsrol in relatie tot een verbonden partij uit te voeren, maakt het college jaarlijks minstens gebruik van de volgende planning- en controldocumenten:
o de begroting van de GR (artikel 35 Wgr) en voor private organisatie voor zover aanwezig;
o tussentijdse rapportages van de verbonden partij;
o de jaarstukken van de verbonden partij.
IV. Het college heeft als opdrachtgever de taak zicht te houden op de realisatie van prestaties binnen de met de verbonden partij afgesproken randvoorwaarden.
• In de rol van opdrachtgever streeft het college naar een zo goed mogelijk product tegen een zo laag mogelijke prijs (beleidsmatige aansturing).
• De rol van college als opdrachtgever wordt ingevuld via de lijnverantwoordelijkheid van de portefeuillehouder. Deze vak-wethouder maakt als vertegenwoordiger van de gemeente afspraken (contracten, concessies en/of subsidievoorwaarden) met de verbonden partij.
V. Het college stelt minimaal vierjaarlijks de Uitvoeringsnota Verbonden partijen vast, waarin is opgenomen:
o het stuur- en beheersinstrumentarium voor het college;
o wijze waarop de bestuurders ambtelijk worden ondersteund in hun verschillende rollen met betrekking tot verbonden partijen;
o ambtelijke overleggen over en met verbonden partijen;
o planning voor gemeenteraad en college voortkomend uit de maatregelen die zijn gekoppeld aan het risicoprofiel.
VI. De ondersteuning en advisering van het college op verbonden partijen door de ambtelijke organisatie is vastgelegd in het Uitvoeringsnota Verbonden partijen.
Kaders voor het sturen en beheersen van een verbonden partij
• Bij de regievoering op verbonden partijen zijn een tweetal beginselen van toepassing; het minimum-interventiebeginsel en het proportionaliteitsbeginsel.
• Er vindt een risicogerichte sturing en beheersing op verbonden partijen plaats.
• Het stuur- en beheers instrumentarium is afgestemd op de belangen en verantwoordelijkheden van de gemeente en het risicoprofiel van de verbonden partij.
• De paragraaf verbonden partijen bij de begroting en jaarstukken bevat een toelichting op het risicoprofiel van de verbonden partij.
• De jaarstukken van de verbonden partij zijn voorzien van een oplegmemo (samenvatting) en komen tijdig beschikbaar voor de raad alvorens deze worden vastgesteld in het algemeen bestuur of de algemene vergadering van aandeelhouders.
• Het college informeert de gemeenteraad als de volgende ontwikkelingen zich voordoen bij verbonden partijen:
o wijziging van de doelstellingen en strategie van een verbonden partij;
o veranderingen in de wijze van vertegenwoordiging van de gemeente in een verbonden partij (ontslag en benoeming van commissarissen, leden van het algemeen bestuur of dagelijks bestuur namens de gemeente Almelo).
o met betrekking tot het voortbestaan van een verbonden partij;
o (voornemens tot) het beëindigen van een relatie met een bestaande verbonden partij;
o gebeurtenissen en omstandigheden met een naar verwachting politiek-relevante impact.
• Het college zorgt met behulp van een mandaatregeling voor bestuurlijke en ambtelijke scheiding van de eigenaars- en opdrachtgeversrol.
2.2.3Democratische legitimatie
Bij gemeenschappelijke regelingen is de democratische legitimatie indirect. Doorgaans maken wethouders en soms raadsleden onderdeel uit van het algemeen bestuur. Zij moeten zich dan (individueel) verantwoorden aan hun gemeenteraad. Een min of meer “getrapte” verantwoording.
In de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is de democratische controle geregeld. Enerzijds tussen het bestuur van de gemeenschappelijke regeling en de deelnemende gemeenten en anderzijds binnen het bestuur van de gemeenschappelijke regeling tussen het algemeen en dagelijks bestuur. Veelal zijn de wethouders van de deelnemende gemeenten de vertegenwoordigers in het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Hiermee zou de controlerende taak vanuit de verschillende gemeenteraden afdoende geregeld moeten zijn, maar bij sommige gemeenschappelijke regelingen met meerdere taakvelden mist de gemeenteraad toch de directe invloed op de gemeenschappelijke regelingen.
Door de gemeenteraad in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de beleidswijzigingen en besluitvorming van een gemeenschappelijke regeling gaan we hier op een verantwoorde manier mee om.
Welke instrumenten een gemeenteraad tot zijn beschikking heeft om het bestuur van een openbaar lichaam politiek te kunnen controleren, hangt af van het soort gemeenschappelijke regeling waarbij het openbaar lichaam is ingesteld. Bij raadsregelingen en gemengde regelingen waaraan we deelnemen biedt de Wgr op hoofdlijnen het juridisch kader voor de verantwoordingsrelatie tussen gemeenteraad en bestuur van een samenwerkingsverband. Bij collegeregelingen en burgemeestersregelingen biedt de Wgr instrumenten aan de gemeenteraad en staat het de raad vrij om gebruik te maken van mogelijkheden die de Gemeentewet biedt om het college of de burgemeester te controleren. Deze instrumenten zijn o.a. :
- - de inlichtingen- en verantwoordingsplicht (artikel 16 Wgr, artikel 169 en 180 Gemeentewet);
- - de wijze waarop inlichtingen moeten worden verstrekt (artikel 16 lid 1 Wgr);
- - de wijze waarop een algemeen bestuurslid ter verantwoording kan worden geroepen (artikel 16 lid 3);
- - de bevoegdheid om ontslag te verlenen, de wijze waarop inlichtingen kunnen worden verstrekt (artikel 16 lid 5 Wgr ) en
- - een handvat om te controle uit te kunnen oefenen (Artikel 19 Wgr).
Indien in een gemeenschappelijke regeling meerdere beleidsvelden van de gemeente ondergebracht zijn, onderschrijven wij de werkwijze dat één of meerdere raadsleden als afgevaardigde in het algemeen bestuur (raad) van de desbetreffende gemeenschappelijke regeling deelnemen, bijv. de Regioraad. Hiermee borgen we een grote betrokkenheid van de raad en wordt de democratische legitimatie versterkt. Een raadsregeling heeft de voorkeur boven een gemengde regeling. De wethouders blijven deel uitmaken van het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling.
De desbetreffende raadsleden hebben dan meer contact met de organisatie van de gemeenschappelijke regeling. Zij worden eerder en meer uitvoerig geïnformeerd over beleidswijzigingen en hebben direct invloed via het algemeen bestuur van de desbetreffende gemeenschappelijke regeling. Raadsleden kunnen direct hun controlerende taak richting het dagelijks bestuur uitoefenen en zijn in de gelegenheid om hun eigen raadsleden in de raad en/of commissie te informeren over de ontwikkelingen binnen de gemeenschappelijke regeling.
Gemeenteraadsleden hebben dus op grond van de Wgr en de Gemeentewet, maar ook op grond van een gemeenschappelijke regeling zelf, een aantal instrumenten binnen handbereik om het bestuur van een openbaar lichaam te controleren. Het is van belang dat gemeenteraadsleden bekend zijn met de mogelijkheden die zij hebben om het bestuur van een gemeenschappelijke regeling te controleren. Raadsleden moeten zich dus bewust zijn van de mogelijkheden die zij hebben (beschreven in bijlage F) en deze mogelijkheden zo goed mogelijk gebruiken om de democratische controle te optimaliseren en de democratische legitimatie van een samenwerkingsverband te vergroten.
Bij private ondernemingen is meer dan bij publiekrechtelijke rechtsvormen gekozen voor een grotere afstand tot het lokaal bestuur omdat beleidsmatige sturing minder gewenst is. In de toelichting op het afwegingskader (bijlage A) wordt dit toegelicht.
Kader voor democratische legitimatie
• Bij een gemeenschappelijke regeling (GR) die meerdere beleidsvelden ondergebracht, onderschrijven wij de werkwijze dat één of meerdere raadsleden als afgevaardigde in het algemeen bestuur van de desbetreffende GR deelnemen, ter versterking van de betrokkenheid van de raad en de democratische legitimatie. Collegeleden participeren in het Dagelijks Bestuur.